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上海市人民政府貫徹《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》的實施意見

          
    

各區、縣人民政府,市政府各委、辦、局:

為進一步完善市場監管體系,促進市場公平競爭,維護市場正常秩序,現就貫徹《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)提出如下實施意見:

一、完善市場準入

(一)改革市場準入制度和退出機制。只要符合法律規定的條件,不屬于法律法規規章禁止或限制的情形,行政機關不得以任何理由限制進入;沒有法律法規規章依據,行政機關不得作出影響市場主體權益或增加其義務的決定。要研究制定適應科技創新、產品創新、管理創新、市場創新和商業模式創新等要求的準入制度,制定和調整相應的行政審批技術規范、技術標準,建立統一的技術規范和技術標準庫,實施動態管理。行政審批中,不以投資是否充分、市場是否飽和作為是否批準的條件,淡化經濟業績、企業人數、注冊資本等經濟性準入標準,強化資源節約、環境友好、質量、安全等社會性準入要求。(市級行政機關按職責分工分別負責)

嚴格對依法需要取得許可證或者需要經過強制認證市場主體的準入審查,凡不符合法定條件和要求的,依法不予發證或者審查不予通過。對不能滿足審批條件和要求、整改后仍然達不到要求的市場主體,依法吊銷或撤銷有關證照,依法強制退出;對存在違法行為的,堅決依法查處。建立健全違法人員從業禁止規定,制定嚴格的審核把關制度,依法加大處罰力度。(市級行政機關按職責分工分別負責)

(二)進一步取消和調整行政審批。對國務院和市政府決定取消的行政審批,一律不得再進行審批,或者變相再進行審批;對調整的行政審批,一律不得再按公布之前的方式進行,必須按調整的方式進行;市政府各部門取消的行政審批,各區縣對口部門以及可能涉及的街道、鄉鎮也要一律取消。對下放的行政審批,通過“簡化、優化、標準化”后再予以實施。對有限自然資源的開發利用、特許和專營權項目、有額度和指標限制的事項、公共資產等,要利用招投標、拍賣、掛牌、專營權轉讓、租賃、承包等市場機制進行配置。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

優化行政審批申請材料,申請人延續、變更等過程中涉及到申請材料與新辦申請有重復且沒有發生變化的,不得要求申請人再予以提供。堅決糾正違法增設審批條件、申請材料和審查環節的行為。清理行業準入限制,取消在機構名稱、從業人員勞動合同等方面設定的限制條件,完善行業準入門檻。推動檢驗檢測機構資格審批直接采信計量認證結果。推進審查內容從正確性審查轉向符合性審查。推進技術審查與行政審查相分離。推進考核與培訓相分離,明確不經培訓也能參加考核,考核通過即予發證。推進行政審批評估評審改革,實施分類評估評審、區域評估評審、同步評估評審,簡化其形式和內容。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

(三)促進市場公平競爭。貫徹《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》,嚴格把好地方性法規、規章、規范性文件的制訂關和審核關。(市政府法制辦牽頭負責)全面清理市場經濟活動中含有地區封鎖和行業壟斷內容的現行規定。支持各種所有制企業公平享受各項企業扶持政策,公平獲取各類社會資源,公平參與各類重大項目。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

做好《上海市定價目錄》修訂工作。(市發展改革委牽頭負責)落實行政事業性收費目錄管理制度,繼續開展行政事業性收費清理,進一步規范行政事業性收費執收行為。(市財政局牽頭負責)深化公證管理體制改革。完善法律服務行業收費項目公開、監督制度。(市司法局牽頭負責)推動檢驗檢測機構市場準入制度創新,推進監管執法與檢驗檢測兩分離。(市質量技監局牽頭負責)在奉賢、閔行、金山和青浦4個區,建設危險化學品集中經營平臺(市場)。(市安全監管局牽頭負責)貫徹行政服務中心服務規范等相關地方標準,推進行政服務中心標準化建設。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)將工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證納入區縣行政服務中心,實行“一門式受理”、“一門式發證”。(區縣政府負責)

(四)打破“玻璃門”、“彈簧門”。做好行業協會商會類等四類社會組織直接登記,推進異地商會登記制度改革,取消全市性社會團體、基金會設立、變更和終止分支機構、代表機構審批。(市民政局牽頭負責)推進工商登記前置審批改為后置審批工作。改革各類經紀組織的工商登記注冊流程,將先取得經紀執業證書再辦理經紀組織登記注冊,改為先辦理經紀組織登記注冊,再辦理執業經紀人登記注冊。試行對個體工商戶、未開業企業以及無債權債務企業實行簡易注銷程序。(市工商局牽頭負責)

加快推進公用事業和重要公共基礎設施領域實行特許經營。(市發展改革委牽頭負責)推進公用民防工程使用實施分類管理和市場配置,探索建立防護設備生產、銷售、安裝、維護保養一體化的有形市場。(市民防辦牽頭負責)深化體育競賽改革,支持社會力量辦賽。(市體育局牽頭負責)吸引符合條件的互聯網企業與新型機構進入小額貸款行業和融資性擔保行業。(市金融辦牽頭負責)逐步推進建立食品相關產品生產企業自我聲明和監督制度。加快推進特種設備檢驗機構的資源整合,推進特種設備檢驗機構與政府脫鉤和社會化改革。試點向社會檢驗檢測機構開放產品質量安全風險監測工作。探索開放性選擇承檢機構,試行購買第三方檢測服務。試點取消生產許可證獲證企業年度審查。建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度。(市質量技監局牽頭負責)

(五)懲處違法犯罪行為。加大對人民群眾反映強烈、關系人民群眾身體健康和生命財產安全、對經濟社會發展可能造成大的危害問題的整治,特別要加大對食品藥品、生態環境、安全生產、金融服務、網絡信息、電子商務、房地產等領域擾亂市場秩序、侵害消費者合法權益問題的懲處力度。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

加大對價格壟斷行為的查處力度。嚴肅查處通過價格壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政性權力實施價格壟斷的行為。(市發展改革委牽頭負責)建立反壟斷案件情報收集分析機制,依法查處損害競爭、損害消費者權益以及妨礙創新和技術進步的壟斷協議、濫用市場支配地位行為。以損害消費者權益問題突出的行業為重點,加大行業競爭秩序執法力度。(市工商局牽頭負責)嚴肅查處法律服務行業損害競爭、損害當事人合法權益的行為,以及虛假宣傳、虛假承諾、商業賄賂、業務回扣、同行詆毀、違規設立辦證點和接待室等不正當競爭行為。(市司法局牽頭負責)在上交會、工博會、華交會等大型國際展會現場處置專利糾紛和查處專利違法行為,開展電子商務領域專利執法維權專項行動。(市知識產權局牽頭負責)開展農資、電視購物、藥品、侵犯商標權、侵犯著作權等為重點的打擊侵權假冒專項行動。抓好打擊利用互聯網侵權假冒、車用汽柴油專項整治以及加強商業秘密的執法和司法保護專項工作。(市商務委牽頭負責)推進危險化學品輸送管道專項治理。(市安全監管局牽頭負責)

二、推進社會共治

(六)強化生產經營者主體責任。明確市場主體是生產經營的責任主體,對本單位的生產經營承擔主體責任,對未履行生產經營主體責任導致的后果負責。明確市場主體應當具備法律法規和國家標準、行業標準、地方標準規定的生產經營條件;不具備生產經營條件的,不得從事生產經營活動。推進生產經營者的主體責任法定化,規定生產經營者的主體責任范圍,細化各個生產經營環節的主體責任體系、管理制度等。建立健全生產經營者主體責任評價體系。(市級行政機關按職責分工分別負責)

推進農產品質量安全地方立法工作,明確農產品生產經營者是農產品質量安全的第一責任人,明確市場開辦者對市場內經營的農產品質量安全負管理責任。(市農委、市食品藥品監管局、市商務委牽頭負責)以第三方網絡交易平臺、大型購物網站等為重點,督促和引導網站經營者履行法定義務。制定本市經營者首問和賠償先付制度的實施細則。建立商品標準自我聲明公開制度,督促企業在產品上標注所采用的國家標準、行業標準或者企業標準,推動家庭裝飾裝修、家電維修、汽車銷售和維修等行業建立服務標準。(市工商局牽頭負責)試行擴大食品藥品責任保險。(市食品藥品監管局牽頭負責)指導電子商務平臺建立專利保護內部監管機制。(市知識產權局牽頭負責)

(七)全面推動社會信用體系建設。完善金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違法、統計等的信用記錄,推進行業信用建設。引導企業增強社會責任感,在生產經營、財務管理和勞動用工管理等各環節強化信用自律。鼓勵企業建立客戶檔案、開展客戶誠信評價,將客戶誠信交易記錄納入應收賬款管理、信用銷售授信額度計量。強化企業在發債、借款、擔保等債權債務信用交易及生產經營活動中誠信履約。發展各類信用服務機構,推進并規范信用評級行業發展,促進信用服務產品在社會治理和市場交易中的應用。制定信用基準性評價指標體系和評價方法,完善失信信息記錄和披露制度,使失信者在市場交易中受到制約。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

推進明碼實價工作,研究制定美容美發等相關行業明碼標價規范,開展明碼標價示范點、價格誠信示范單位創建活動。(市發展改革委牽頭負責)支持上海市工程設備監理行業協會建設設備監理單位和從業人員誠信體系。推進誠信計量體系建設,開展“誠信計量示范社(街)區”創建活動。(市質量技監局牽頭負責)推進誠信市場建設和誠信經營戶創建活動,開展企業“守合同重信用”活動。(市工商局牽頭負責)推進“銷售真牌真品,保護知識產權”承諾活動和國家級知識產權保護規范化市場培育工作。(市知識產權局牽頭負責)鼓勵保險、商業保理、典當、融資租賃等非銀行機構與第三方信用服務機構合作。(市商務委牽頭負責)

(八)發揮行業協會商會自律作用。鼓勵行業協會商會制訂行規行約和行業內爭議處理規則,制定發布產品和服務社會團體標準,提出或參與制定國家標準、行業標準、地方標準。鼓勵行業協會商會提出反傾銷調查、反補貼調查或者采取保障措施的申請,參與反傾銷的應訴活動。支持行業協會商會協調會員之間、會員與非會員之間或者會員與消費者之間行業經營活動爭議事項,參與行業性集體談判。支持行業協會商會監督會員遵守行業自律規范、公約和職業道德準則,對違反章程或者行規行約、損害行業整體形象的會員,采取相應的行業自律措施。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

指導行業協會商會發布社會責任報告、擴大直選范圍等,探索“一業多會”。(市民政局牽頭負責)研究出臺本市社會團體標準管理辦法。指導和推動市餐飲烹飪行業協會等在上海名牌餐飲企業中設置“自助式公平秤”。(市質量技監局牽頭負責)鼓勵和支持行業協會制定法律服務行業工作標準。(市司法局牽頭負責)依托公平貿易工作站,發布反傾銷、反補貼和采取保障措施等案件信息,發展行業工作站。(市商務委牽頭負責)

(九)發揮專業服務機構的服務、溝通、鑒證、監督等功能。規范專業服務機構的出資人資格制度、執業資格制度、合伙人制度、財會制度、保險制度、人事制度、社會保障制度等。推動專業服務機構為市場主體提供多方面的增值性信息、咨詢等服務,當好各類市場主體之間的橋梁和紐帶,提高經濟效益和資源的配置效率;提供鑒證報告評價和審查市場主體的行為,監督其公平競爭,調解市場糾紛。在監督社會經濟活動、支持社會經濟組織決策、評價市場主體經營管理行為、鑒證市場主體財務狀況、維護投資人權益、引導資本流動等方面,廣泛引入專業服務機構。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

發揮計量技術機構的技術支撐作用,維護華東地區計量器具量值傳遞和溯源的準確性。(市質量技監局牽頭負責)發揮食品藥品安全專家委員會的作用。(市食品藥品監管局牽頭負責)指導并推進公證行業、司法鑒定行業收案流程、辦理程序和時限公開。(市司法局牽頭負責)支持和引導會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所、資產評估機構、公證機構、司法鑒定機構等完善內部治理機制,依法對企業財務、納稅情況、資本驗資、交易行為等真實性、合法性進行見證、公證、鑒定。(市財政局、市司法局按職責分工牽頭負責)完善安全生產專家管理。(市安全監管局牽頭負責)

(十)推動形成社會性約束和懲戒。做好監管執法信息的公開工作,對情節嚴重或者典型的案件,依法公開曝光。建立政府信息發布、政務微博信息發布等信息公開的審核機制。制定行政處罰案件信息公開實施辦法及有關細則。支持新聞媒體積極開展輿論監督。鼓勵社會各方力量、新聞媒體披露和曝光擾亂市場秩序、侵害消費者合法權益的問題,發揮群眾評議討論、批評報道等作用。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

構建群防群控食品安全的工作格局,組織動員社會各方力量參與食品安全工作。(市食品藥品監管局牽頭負責)支持各級消保委依法履行職責,開展社會監督。發揮各級消保委自身優勢,提高公眾食品安全自我保護能力和維權意識,支持消費者依法維權。(市工商局牽頭負責)發揮社會公眾安全生產監督作用,健全安全隱患網格化排查發現機制。(市安全監管局牽頭負責)鼓勵公眾參與農產品質量安全監督。(市農委、市食品藥品監管局牽頭負責)定期發布質量、特種設備等安全狀況,嚴格開展工作督辦和效能考核。(市質量技監局牽頭負責)通過新聞媒體、案例選編等形式開展統計法制和違法案件的普法宣傳教育。(市統計局牽頭負責)充分運用各種媒體向全社會宣傳本市專利行政執法維權的有關舉措和進展情況。(市知識產權局牽頭負責)

三、強化監督管理

(十一)建立健全監督管理基本制度。制定和實施發展戰略、規劃、政策等,推進標準監管、風險管理、分類監管、技術監管和社會監督,加大懲處力度,進一步強化市場活動監管。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)調整現行法律制度中罰款等法律責任的規定,探索按日計罰等法律責任形式。擴大市場監管法律制度中懲罰性賠償的適用范圍,依法大幅度提高賠償倍數。強化專業服務機構的連帶責任。(市級行政機關按職責分工分別負責)

深化行政審批批后監督檢查。明確行政審批的批后監督檢查,包括對行政相對人從事行政審批事項活動以及未經行政審批擅自從事依法應取得行政審批的活動,實施監督檢查及其處理。落實《上海市行政審批批后監督檢查管理辦法》(滬府發〔2014〕16號),制定部門批后監管工作方案,明確總體要求、工作目標、工作內容、保障措施等;制定每項行政審批的監督檢查制度,明確監督檢查的對象、內容、方式、措施、程序、處理、工作要求等。(市級行政審批機關、區縣政府按職責分工分別負責)由工商登記前置審批改為后置審批所涉及相關職能部門盡快落實后續監管舉措,防止監管空白。(市級工商登記前置審批改為后置審批所涉及相關職能部門、區縣政府按職責分工分別負責)

(十二)深化標準監管。強化生產經營者在標準實施中的主體責任作用,探索標準實施新舉措。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)優化地方標準管理,完善地方標準體系建設。制定《電梯維保質量評價標準》。(市質量技監局牽頭負責)強化綠化和市容行業日常養護作業標準的貫徹實施。指導制定養護合同履約考核辦法。實施企業動態管理,探索建立園林綠化施工負責人員資格標準。(市綠化市容局牽頭負責)推動能效標準和能耗限額標準基本覆蓋主要終端用能產品、設備和高耗能產業。完成研究制定覆蓋本市主要用能行業和耗能產品的節能地方標準100項以上的目標。(市發展改革委牽頭負責)

制定《上海市勞防用品配置標準》《危險化學品建設項目職業病危害與安全預評價導則》《危險化學品建設項目職業病危害與安全驗收評價導則》《氨冷庫安全生產規范》等地方標準。推動落實危險化學品禁止、限制、控制措施。(市安全監管局牽頭負責)探索投資貿易領域事中事后監管技術標準、信用信息和信用報告、備案報告等政府管理方式的適用規則。(市商務委牽頭負責)完善行業協會商會評估制度。(市民政局牽頭負責)推進公證行業公證工作標準化建設。(市司法局牽頭負責)制定推廣合同示范文本,做好七大重要領域合同格式條款備案工作。根據商品或者服務的有關標準開展消費維權工作。(市工商局牽頭負責)

(十三)實施風險管理。完善風險評估、風險預警、風險處置等各種制度和標準,定期開展風險點梳理排查、風險巡查。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)建立農產品安全風險監測和評估制度。(市農委、市衛生計生委牽頭負責)建立健全區域性產品質量風險警示制度,明確發布產品質量風險警示的具體條件、基本流程和工作要求。(市質量技監局、市工商局按職責分工分別負責)建立消費者投訴舉報風險預警分析機制。建立網絡交易監管風險預警和處置機制。(市工商局牽頭負責)

制定質量安全風險管理工作規范,強化產品質量安全風險監測和預警處置。加強產品傷害監測系統建設,探索推進醫療機構、社區產品傷害和缺陷信息監測試點工作。加強特種設備應急管理平臺建設和安全信息監測,分步構建特種設備安全風險信息預警平臺。加強食品相關產品生產過程風險監測,建立重點食品相關產品質量安全監管制度。(市質量技監局牽頭負責)建立和完善區域食品藥品檢驗和技術審評、藥品和醫療器械不良反應(事件)監測。建立食品藥品市場重點產品、重點領域的風險評估指標體系、風險監測預警和跟蹤制度、風險管理防控聯動機制。(市食品藥品監管局牽頭負責)按企業風險級別和程度,制定安全生產執法計劃,建立以隨機抽查為重點的日常監督檢查制度。(市安全監管局牽頭負責)

(十四)鞏固分類監管。依據監管對象的基本情況,包括日常經營活動情況、違法情況等,將監管對象分為不同類別,建立相應的激勵機制、預警機制、懲戒機制等。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)建立健全企業信息公示制度和公示信息抽查制度,建立健全企業經營異常名錄制度和嚴重違法企業名單制度。(市工商局牽頭負責)推進和落實食品藥品嚴重違法企業與相關責任人員“黑名單”制度。(市食品藥品監管局牽頭負責)對建筑市場活動中各單位和注冊執業人員的信用狀況實行分類管理,加強對失信單位和人員的監管,對信用良好的單位和人員實施便利措施。(市建設管理委牽頭負責)

建立以組織機構代碼為基礎、企業質量檔案為主體的質量信用信息采集系統,探索在企業市場準入、分類分級監管、名牌推薦、質量獎勵、執法處罰中引入質量信用機制。建立本市電梯維保單位“黑名單”制度。建立食品相關產品生產企業“黑名單”制度。(市質量技監局牽頭負責)根據法律服務市場主體信用狀況,實行分類分級、動態監管。(市司法局牽頭負責)建立健全統計信用信息披露制度,開展統計調查單位信用等級分類評定和分類監管工作。(市統計局牽頭負責)建設上海市安全生產(危險化學品)信用系統,建立安全生產領域“黑名單”制度,強化危險化學品使用單位分類、全覆蓋監管。(市安全監管局牽頭負責)建立商業企業、供應商和消費者有關誠信信息數據庫。(市商務委牽頭負責)

(十五)優化技術監管。推廣城市管理網格化經驗,在其他領域建立和完善以監管對象現狀為基礎的網格化監管模式,實現對監管對象的精細化管理。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)借助信息化技術手段,全面推進本市市場價格網格化監管制度。(市發展改革委牽頭負責)健全重點領域信息安全責任制,實施重要信息系統全生命周期安全監管。開展遠程數字證書簽發與服務試點。建設官方網站實名認證系統、假冒網站發現與阻斷系統。(市經濟信息化委牽頭負責)推進食品安全信息追溯工作。(市商務委、市農委、市食品藥品監管局牽頭負責)

加快上海市新型農業經營主體信息管理平臺、上海農產品價格監測平臺建設。(市農委牽頭負責)優化完善基層工商所綜合監管系統。構建信息化網絡監管平臺,建立網絡違法行為特征語義庫,實施對網絡交易信息的日常監測和專項監測。開展在線網頁留證和電子取證工作、運用網絡遠程監管拍賣會、網絡監測利用微博微信公眾服務賬號開展商業宣傳等。(市工商局牽頭負責)探索運用園林綠化數字化工地監管系統加強對園林綠化施工過程的質量安全遠程監督。(市綠化市容局、市建設管理委牽頭負責)加強能源資源計量監督。(市質量技監局牽頭負責)

(十六)完善社會監督。積極回應群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題,依法向社會公眾公開處理結果。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)完善信息消費投訴舉報及查處機制。(市經濟信息化委牽頭負責)制定消費投訴處理工作實施意見,完善輿情監測預警機制。(市工商局牽頭負責)健全公眾參與食品藥品監督的激勵機制,完善食品藥品有獎舉報制度。(市食品藥品監管局牽頭負責)健全法律服務行業執業行為投訴處理制度,建立法律服務行業投訴處理工作規范,完善法律服務市場行政審批與投訴調查相對分離制度。(市司法局牽頭負責)

加快建設全市價格舉報管理信息系統,研究網絡價格舉報受理。(市發展改革委牽頭負責)加強知識產權維權援助機制建設,完善舉報投訴受理處置機制。(市知識產權局牽頭負責)健全公眾參與安全生產監督的激勵機制,嚴格落實安全生產有獎舉報制度。(市安全監管局牽頭負責)加強群眾信訪事項辦理,壓實工作責任,及時回應、解決群眾通過信訪渠道反映的妨礙市場公平競爭的信訪問題。健全人民建議征集制度,及時收集匯總人民群眾提出的相關意見建議,提供政府決策參考。加強領導干部接訪下訪,完善分級分責和信訪穩定例會機制,及時協調解決涉及市場公平競爭領域的政策性、普遍性問題,促進維護正常市場秩序。(市信訪辦、區縣政府按職責分工負責)

四、規范監管行為

(十七)全面實施行政審批標準化管理。行政機關要按照《上海市行政審批業務手冊和辦事指南管理辦法》(滬府〔2011〕93號),以及《行政審批業務手冊編制指引》(DB31/T544-2011)、《行政審批辦事指南編制指引》(DB31/T545-2011)的要求,認真做好業務手冊和辦事指南的編制和實施。行政機關要充分利用計算機掃描技術將紙質行政審批法律文書等作電子化處理,生成影像文件進行存儲,建立健全包括基礎數據、業務數據和管理數據等在內的行政審批工作數據庫。(市級行政審批機關、區縣政府按職責分工分別負責)

全面推開行政審批業務手冊和辦事指南具體執行情況的實時監督檢查,行政機關應按要求運用網絡信息技術,建立數據報送系統,通過數據對接和數據交換,將業務手冊和辦事指南的具體執行情況以及相關法律文書等,實時報送至上海市行政審批標準化管理系統,開展實時監督、預警糾錯、效能測評等。抓緊實現市級、區縣級和鄉鎮街道三級行政審批的標準化管理,探索構建上海市行政審批標準化管理框架,逐步建立行政審批標準化實施、評價制度。(市級行政審批機關、區縣政府按職責分工分別負責)

(十八)嚴格控制新設行政審批。強化行政審批目錄管理制度,行政審批應納入目錄管理,凡未進入目錄者,一律不得進行審批;凡需增加行政審批,必須在實施前進行登記備案列入目錄后方可實施。對目錄上的行政審批不得停止審批,需停止審批的,必須事先向市審改辦備案。區縣要以市里發布的行政審批目錄為基礎,以有無申請對象為依據,梳理編制本區域的行政審批目錄,不得對行政審批進行取消或調整。認真貫徹“八個嚴禁”:嚴禁以合并、拆分行政審批,以及改換事項名稱等手段逃避審改;嚴禁通過“紅頭文件”等設立門檻變相審批;嚴禁以年度考核、備案等形式變相審批和上收權力;嚴禁以加強監管為由搞變相審批;嚴禁以提供信息化便民舉措為由增加審批環節;嚴禁將屬于行政審批的事項轉為中介服務事項,搞變相審批、有償服務;除法律法規規章明確規定外,嚴禁指定社會組織和專業服務機構提供與行政審批有關服務,將其出具的書面文件作為前置條件;嚴禁把指定機構的咨詢作為審批的必要條件。(市級行政審批機關、區縣政府按職責分工分別負責)

加強對地方性法規、規章擬設定行政審批的審查論證,在行政規范性文件備案審查中強化行政審批內容的審查工作,涉及增加審批條件、環節、內容等,要按照規定的程序嚴格處理,堅決糾正。(市政府法制辦牽頭負責)

(十九)建立健全行政權力清單制度。按“合法、合理、效能、責任、監督”和“誰實施、誰清理”的原則,對現有的行政權力進行全面清理,該取消的一律取消,該調整的一律調整,該優化的一律優化,理順政府與市場、政府與社會以及政府層級、部門之間的關系。對保留的行政權力,要以行政審批標準化管理為切入點,圍繞“目錄管理、業務手冊、辦事指南、網上運行、數據共享、監督檢查”,編制發布行政權力目錄,規范行政裁量權行使,依法公開權力運行流程,全方位實施行政權力標準化管理。(市審改辦、市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)建立上海市行政權力標準化管理系統,確保行政權力標準化管理真正落到實處。(市審改辦、市經濟信息化委牽頭負責)

通過實施行政權力清單制度,堅持法未授權政府部門不能為,推進政府管理方式轉變。凡是通過市場能夠解決的,應當由市場解決;通過市場難以解決,但通過社會組織和專業服務機構能夠解決的,應當通過社會組織和專業服務機構去解決;即使是市場機制、社會組織、專業服務機構解決不了,需要政府加以管理的,也要首先考慮通過除審批之外的其他管理措施如經濟手段、法律手段等解決。在這些手段和措施都解決不了時,才考慮通過行政手段解決。(市審改辦、市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

(二十)完善市場執法工作。提高規范執法公正執法的意識和能力,明確界定市場執法主體和權限,嚴格規范市場執法程序,加強對市場執法行為的監督。堅持誠實守信原則,對違法或者不當的市場執法行為,給行政相對人的合法權益造成損害的,應當依法給予補償或者賠償。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)全面推行行政處罰裁量基準制度,結合本系統相關法律法規規章中的規定以及執法的實際情況,從法定依據、處罰種類、處罰幅度、違法情節輕重等方面考慮,制定并公布行政處罰裁量基準。(市級行政機關按職責分工分別負責)

完善行政處罰案件涉刑移送標準和程序要件,將涉刑與否列入行政處罰案件審查要素,健全行政處罰案件涉刑審查機制,建立行政機關與公安機關、檢察機關案情通報機制。建立行政機關與法院在執行行政處罰決定或者司法判決和裁定方面的工作銜接機制,積極探索裁執分離模式。完善執法告知制度,實施行政檢查、行政處罰、行政強制等,應當告知執法內容、依據以及行政相對人依法享有的陳述權、申辯權、救濟權等,行政執法人員不得要求或者誤導行政相對人放棄依法享有的權利。完善行政復議委員會開門復議審理機制。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

(二十一)優化監管規則和方法。完善日常監管方式,明確檢查依據、權限分工、責任人、承擔機構、對象確定標準、啟動情形、計劃、程序、結果處理等。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)制定流通領域商品質量抽檢工作實施意見,完善不合格商品后續監管機制。制定自貿試驗區反壟斷執法工作辦法。按法定程序,推進《上海市消費者權益保護條例》《上海市反不正當競爭條例》修訂。通過信用分類監管與隨機抽查完善網絡交易日常監管制度,細化網上檢查工作流程和處理方式。(市工商局牽頭負責)編制《經營者集中申報反壟斷審查實務手冊》,開展系列實務培訓。制定《中國(上海)自由貿易試驗區經營者集中反壟斷審查工作辦法》。(市商務委牽頭負責)制定并落實《中國(上海)自由貿易試驗區反價格壟斷工作辦法》。(市發展改革委牽頭負責)

健全“法治質監”建設評價指標體系。制定重點產品質量監控目錄和監督抽查計劃,完善監督抽查工作制度。(市質量技監局牽頭負責)完善法律服務行業執業違法行為行政處罰制度和執業違紀行業懲戒制度。(市司法局牽頭負責)規范安全生產執法計劃制度、執法責任制度和執法互查制度,健全各類執法行為指引,建立并完善執法監管業務手冊。(市安全監管局牽頭負責)建立民防行政執法績效評估制度。(市民防辦牽頭負責)編印《統計執法操作手冊》。(市統計局牽頭負責)

五、提升監管效能

(二十二)開展監管效能建設。科學配置部門監管資源,優化部門監管要素,完善部門監管方式,改進部門監管工作作風。完善行業基礎管理工作。以勤政為核心,推進具備專業能力、職業素養、敬業精神和價值追求的公務員隊伍建設。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

抓好行政執法人員、基層一線、窗口公務員法律法規知識培訓,開展處級以下公務員依法行政全員培訓。加大基層執法人員分類招錄力度。(市公務員局牽頭負責)全面落實財政保障執法經費制度,將市場監管工作經費和能力建設經費全部納入部門預算保障。嚴格執行收繳分離制度、收支兩條線制度和國庫集中收付制度。(市財政局牽頭負責)建立健全行政效能投訴制度。對故意或者過失不履行、不正確履行法定職責,產生危害后果或者不良影響的,嚴肅追究行政監管人員的行政責任;行政監管行為造成重大損失或者惡劣影響的,應當對行政機關負責人進行問責,問責情況應當及時向社會公布。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

(二十三)推進監管效能評估。對監管效能建設制度設計與實施運行的有效性,包括政府部門的各項監管業務和行政權力進行全面評價,關注發展中的瓶頸問題、群眾反映的突出問題、工作推進中的老大難問題。建立上海市政府效能建設管理系統,對效能建設中可以量化的部分,要圍繞工作效率、社會效果和管理效益3個方面,運用效能考核的方式進行效能評估。對效能建設中對于不可量化的部分,要運用效能評價的方式,進行全方位的評估分析,找出存在的具體問題,明確推進監管工作的目標、思路和具體舉措。以監管效能評估為抓手,建立效能持續改進的長效機制,特別是要建立負責綜合協調、解決效能低下的工作機制,通過“12345”市民服務熱線等各類渠道發現問題,及時研究解決問題,形成工作閉環,切實提高監管效能。(市審改辦牽頭負責)

(二十四)加強監管協同執法。完善聯合執法相關制度和實施細則,參加聯合執法的行政執法單位在各自的職責范圍內依法作出行政執法決定,承擔相應的法律責任。(市級行政機關、區縣政府按職責分工分別負責)

推進農業、工商、食品藥品監管、公安等部門的協同配合,形成跨地域、跨部門,覆蓋從田間到餐桌全過程的農產品質量安全監管制度。加強供滬動物及動物產品防疫管理,強化省際間動物防疫聯防聯控工作機制,規范供滬動物及動物產品推薦工作程序。(市農委牽頭負責)建立健全網絡、違法拍賣、知識產權監管、打擊傳銷等信息共享和執法協作機制。建立健全蘇浙滬地區公平交易執法協作、華東六省一市商標管理協作、長江三角洲地區商標監管合作、蘇浙滬工商部門網絡商品交易及有關服務行為監管協作機制。(市工商局牽頭負責)建立健全產品質量、特種設備安全、計量等部門執法協作機制。(市質量技監局牽頭負責)加強知識產權、工商、版權、公安、海關、質量技監等部門協同打擊侵犯知識產權違法犯罪行為的長效機制,發揮長三角區域、全國九省市專利行政執法協作的就近請求、異地移送等協作執法的優勢。(市知識產權局牽頭負責)推動危險化學品安全監管“聯動聯控”。(市安全監管局牽頭負責)

(二十五)解決多頭執法。整合規范市場監管執法主體,推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法,相對集中執法權。市場監管部門直接承擔執法職責,原則上不另設具有獨立法人資格的執法隊伍。一個部門設有多支執法隊伍的,業務相近的應當整合為一支隊伍;不同部門下設的職責任務相近或相似的執法隊伍,逐步整合為一支隊伍。清理取消沒有法律法規規章依據、違反機構編制管理規定的執法隊伍。(市編辦、市政府法制辦牽頭負責)

(二十六)消除多層重復執法。厘清市政府、區縣政府、鄉鎮政府和街道在市場監管領域不同的監管職責,加強食品藥品、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。加快區縣市場監管體制改革,探索綜合設置市場監管機構,整合市場監管資源,下沉執法力量。鄉鎮街道在沒有市場執法權的領域,發現市場違法違規行為應及時向上級報告。(市編辦牽頭負責)

六、加強組織領導

(二十七)落實責任。行業主管部門要依法對各類市場各個行業進行指導、檢查、監督和管理。發展改革、商務、工商、公安、物價、稅務、人力資源社會保障、質量技監、國資等部門依據各自職責,對市場行為進行監管。市級行政機關要主動對接國務院相關部委,了解國務院部委有關市場監管舉措的具體內容和要求,對照國家牽頭部門出臺的具體方案和實施辦法,及時制定出臺本市的貫徹意見。

(二十八)明確分工。各區縣、各部門要按照本實施意見提出的各項措施和要求,研究提出工作方案和可檢驗的成果形式,實化細化落實任務的時間表、路線圖。市級行業主管部門要根據所管行業實際,對照本意見中由市級行政機關、市級行政審批機關負責的任務,制定各自行業的貫徹實施意見。各區縣政府和相關牽頭部門、市級行政機關、市級行政審批機關要按職責分工,研究出臺具體操作性辦法。

(二十九)加強督查。各區縣、各部門要建立健全市場監管體系建設的領導和協調機制,加強對本意見落實工作的統籌協調、監督檢查,市政府各部門要對本系統的貫徹落實工作強化指導。對推諉扯皮、敷衍塞責、互為掣肘、效率低下的,要及時予以教育幫助、通報批評、告誡、限期改正等。市審改辦要加強對有關工作的指導、協調、檢查、督促,確保本實施意見全面、有效實施。

 

上海市人民政府      

2014年12月2日 


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