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關于本市進一步推進政府效能建設的意見

          
    

      為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,轉變政府職能,降低管理成本,提高政府辦事效率和服務質量,增強政府管理的能力和水平,做到“高度透明、高效服務,少審批、少收費,尊重市場規律、尊重群眾創造”,為“創新驅動發展、經濟轉型升級”創造良好環境,現就本市進一步推進政府效能建設提出如下意見。
  一、工作目標
  在市委、市政府領導下,圍繞“法不禁止的,市場主體即可為;法未授權的,政府部門不能為;法有規定的,政府部門必須為”,圍繞提高政府部門工作效率、管理效益,推進行政權力標準化建設,推進專業化職業化公務員隊伍建設,推進政府管理創新改革,完善權力運行機制,深化部門基礎管理,開展政府部門效能評估,提升行政監督實效,切實在服務中實施管理,在管理中實現服務,全面提升政府治理能力,為加快推進“四個率先”,加快建設“四個中心”和社會主義現代化國際大都市提供有力保障。
  二、主要任務
  (一)推進行政權力標準化建設
  1.實施目錄管理。建立上海市行政權力目錄管理制度,實現“行政權力進目錄、目錄之外無權力”,不進目錄,不得實施。凡要增加行政權力,必須在實施前進行登記備案,列入目錄后方可實施。建立行政權力動態清理機制。按照“有權必有責、權責一致、法定責任必須為”的原則,建立上海市行政責任目錄管理制度,對目錄內的行政責任,不得擅自取消或調整。
  2.編制業務手冊。業務手冊為行政權力的操作標準,行政機關應當按照業務手冊要求作出權力決定。業務手冊要依法合理制定,做到權限合法、業務窮盡。業務手冊應科學合理細化、量化作出權力決定的條件、標準、范圍、申報材料、程序、環節、事后監督措施等,規范裁量范圍、種類、幅度。業務手冊沒有規定的,不得實施。
  3.公開辦事指南。辦事指南為管理相對人申請辦理和行政機關行使職權的具體依據,對符合辦事指南要求的,行政機關應予以辦理和行使。通過辦事指南,把辦事的具體條件、要求,明確告知管理相對人,讓管理相對人一目了然,一次準備好所需申報材料。依法向社會公開行政權力辦事指南,探索建立辦事指南社會公開評價、動態完善制度。
  4.推進行政權力電子化、信息化。依據業務手冊,建立、調整、升級和改造部門業務系統。在推進行政權力工作流程、法律文書、申報材料等電子化、信息化的同時,探索并逐步實現行政權力實體性規范的電子化、信息化。推進網上預審當場受理或當場發證。創新網上告知、公示、咨詢、查詢、反饋等網上服務方式。
  5.共享行政權力數據。推進行政權力實施信息在行政機關之間依法共享。對依法通過共享方式從其他行政機關獲取的行政權力信息,可以作為作出決定的依據,不再重復采集。行政機關要取消和刪除重復的材料、重復的表式,不得要求申請人重復提供。要利用共享的行政權力信息,對所涉及的有關材料進行比較對照,核實真實性。
  6.開展實時監督檢查。建立行政權力標準化管理系統,運用網絡信息技術,對行政權力業務手冊和辦事指南的具體執行情況,開展實時監控、預警糾錯、效能評估、滿意度調查等活動,及時發現和糾正行政權力實施中存在的問題,確保行政權力標準化管理真正落到實處。

      (二)完善權力運行機制
  1.優化政府機構設置和職能配置。按照“精簡、統一、效能”的原則,理順政府部門之間和政府部門內設機構之間的職能分工。按照“財權與事權相匹配、管理重心適當下移”等原則,合理劃分市、區(縣)、鄉鎮街道事權。按照“決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調”的原則,科學設定政府部門的權力結構、運行機制和職責權限。
  2.建立健全崗位責任制。根據因事定崗、因崗定責、因責定標、因崗擇人,將部門職責和工作任務、工作目標分解落實到具體機構、崗位及承辦人員。探索建立崗位責任書制度,合理劃分上下級、平級、部門內部不同機構和崗位之間的職權,清晰明了各崗位的工作內容、職責、權限、標準、程序和銜接方式等。
  3.規范行政決策活動。建立健全行政機關重大決策制度,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定列為重大行政決策法定程序。重視發揮各類智庫的作用。完善行政機關內部重大決策合法性審查機制。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。依法公布部門行政決策清單。
  4.建立行政協助制度。對于獨自行使職權不能實現行政目的的、不能自行調查執行公務需要的事實資料的、執行公務所必需的文書資料信息為其他行政機關所掌握的等,可以請求相關行政機關協助。被請求協助的行政機關應當及時履行協助義務,不得推諉或者拒絕協助。不能提供行政協助的,應當以書面形式及時告知請求機關并說明理由。
  5.健全行政爭議協調制度。在管理過程中,對管轄區域、管理事項、管理銜接和配合、管理依據適用等發生爭議的,爭議各方應當先自行協調,自行協調不成的,應當及時提請相關協調機關組織協調。協調機關在協調過程中,對不立即采取措施可能對公共利益造成重大影響的,可以依法決定由某個政府部門先采取措施,其他政府部門應當予以支持和配合。
  6.強化層級監督。探索層級監督新方式、新方法,建立健全經常性的監督制度。加強上級行政機關對下級行政機關具體行政行為的監督。健全和完善政府部門內部上級對下級的監督制度,明確政府部門內部層級監督的對象、內容、權限、形式等。建立健全部門內部相關信息公開制度,完善信息內部公開的內容、范圍、方式和程序。
  (三)深化部門基礎管理
  1.加強行業基礎工作建設。建立健全包括基礎數據、業務數據和管理數據等的行業基礎信息數據庫。積極運用大數據的方法,通過多渠道的數據采集和快速綜合的數據處理,提升社會治理能力,實現政府公共服務的技術創新、管理創新和模式創新。推進機構編制、政策制定、公務員管理、資金活動、政府采購、財務管理、公務用車等部門內部各類業務活動的標準化管理。
  2.全面推進行政規劃編制和實施。建立健全各類行政規劃的管理制度。堅持行政規劃為政府管理的依據和標準,政府管理應當符合經批準的行政規劃。理順控制性詳細規劃與相關專業規劃的關系,控制性詳細規劃與涉及的專業規劃應盡量做到同步編制、同步審批。
  3.規范工作計劃管理。按照可量化、可衡量、可實現的要求,將部門的年度工作從時間、數量、質量等維度,細化分解為季度考核指標,形成年度工作計劃。根據法定職責、上級機關和政府下達的工作任務提出年度工作任務和工作目標。年度工作計劃依法通過報刊、政府公報、部門網站、新聞發布會等形式,及時向社會公布。
  4.強化限時辦結制度。各類事項明確規定辦理時限的,必須在規定時限內辦結;沒有規定的,依法合理確定辦理時限。部門之間辦理請示、報告、詢問、答復、征求意見、會簽文件、商洽工作等,應當明確辦結期限,依法向社會公開。政府部門應當將辦理時限分解到具體的工作機構和崗位,并使實際辦結的期限盡可能少于規定的期限。
  5.規范文書和建檔管理。制定本部門文書的統一格式,或者使用國家統一的文書格式。工作人員應當規范制作、使用文書。建立健全文件材料歸檔制度,政府部門行政行為實施完畢后,應當及時開展相關文件、證據資料的收集和整理工作,按照規定歸檔。同時,將相關文件材料的收集、整理、歸檔、利用等工作納入檔案管理范疇。
  6.開展部門內控機制建設。建立部門預算、收支等各類經濟活動的風險評估和控制制度。定期梳理部門各類經濟活動的業務流程,分析經濟活動風險,確定風險點,選擇風險應對策略。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等崗位,實行分事行權、分崗設權、分級授權,定期輪崗,強化內部流程控制。
  (四)推進專業化職業化公務員隊伍建設
  1.健全公務員職位分類管理。推進綜合管理類公務員職業化發展,嚴格按照國家即將出臺的行政執法類和專業技術類公務員管理暫行規定,結合本市實際,研究制定公務員分類管理的相關配套政策并積極組織實施。全面推進司法系統人員管理體制改革試點工作。扎實推進聘任制公務員試點工作,研究制定本市聘任制公務員管理辦法實施細則和工作規范。健全科學的公務員職位分類管理體系,完善不同類別公務員招錄、考核、晉升、培訓等相關配套辦法。
  2.健全公務員考核評價機制。完善公務員績效考核制度,探索建立公眾評價制度,開展第三方評估。注重業績考核,注重平時考核與年度考核結合,建立考核與選拔任用、正常退出、培養教育、獎勵懲處等管理環節緊密銜接機制,引導公務員創造一流公共服務。
  3.健全公務員激勵保障機制。加快建立公務員與企業相當人員薪酬水平調查比較制度。健全公務員工資正常增長機制,規范公務員津貼補貼。建立績效獎勵制度,根據績效考核結果合理確定績效獎勵類別與標準。建立公務員職務與職級并行制度,發揮職級在確定工資待遇方面的作用,實行職級與待遇掛鉤,實現職務與職級并行。
  4.健全公務員教育培訓機制。完善新錄用公務員初任培訓,使新錄用公務員全面掌握機關實務、群眾工作、公文寫作、溝通協調等方面基本技能。創新公務員在職培訓,切實抓好公務員職業道德建設、處級領導職務公務員培訓、行政執法人員培訓和基層一線公務員培訓。開展項目化專題培訓,將課程培訓與課題研究結合,通過培訓,推動瓶頸問題的化解。圍繞勤政教育強化效能意識,提高履職能力。
  5.加強公務員隊伍作風建設。加強機關文化建設,樹立現代管理理念,促進改革創新,始終勤政為民,踐行法治原則,嚴守清正廉潔。發揮各級領導干部在機關文化建設中的主導作用,督促工作人員遵守行為守則,履行崗位職責。探索建立公務員訓誡制度和警醒教育制度。

       (五)推進政府管理創新改革
  1.建立健全政府管理流程再造工作機制。定期或不定期分析政府管理現狀,評估優化部門辦事事項、流程、環節、時間等,發現并及時改進不足之處。開展專門化創新、定制化創新等,制定提高效率、改善服務的方案,設計新的業務模式。推行最佳管理做法,注重成本效益分析。完善項目化管理工作機制。推進政府管理制度化、制度流程化、流程信息化。
  2.創新政府管理方式。從比較單一手段的管理模式向綜合運用多種手段的管理模式轉變,從過于依賴行政手段向以法律和經濟手段為主、將行政手段作為法律和經濟手段無法解決時的一種過渡性的特殊手段轉變。利用間接管理手段、動態管理機制和事后監督檢查,加強對經濟和社會事務的管理。利用發展戰略、規劃、政策、標準等,加強對市場活動監管。
  3.擴大政府通過購買服務履行職責的范圍。將適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務和政府履職所需服務項目,按照規定通過政府購買服務方式,交由社會力量承接。研究制定政府通過購買服務履行職責事項清單。
  4.大幅度減少政府對資源的直接配置。對于有限自然資源的開發利用、特許和專營權項目、有額度和指標限制的事項、公共資產等,通過招投標、拍賣、掛牌、專營權轉讓、租賃、承包等市場機制及其他管理方式進行配置。推進資源交易平臺的市場化配置。
  5.發動社會各方面力量推進事中事后監管。強化生產經營者主體責任,明確市場主體是生產經營的責任主體。全面推動社會信用體系建設,引導企業強化信用自律。發揮行業協會商會自律作用。發揮專業服務機構的服務、溝通、鑒證、監督等功能。推動形成社會性約束和懲戒。推進標準監管、風險管理、分類監管、技術監管和社會監督。
  6.優化政府服務。實現政府服務提供主體和提供方式的多元化,加強對社會力量提供服務的監督管理。探索推進代辦服務、事先告知、提前介入、首問負責、AB角崗位、到期提醒、咨詢服務、跟蹤提示等,開展規范服務達標活動、優質服務窗口創建活動等。完善公共服務事項節假日辦理,建立節假日辦事事項目錄管理制度。
  (六)提升行政監督實效
  1.強化政府督促檢查。抓好政府會議決定事項、政府領導同志批示和交辦事項等貫徹落實情況的督促檢查。建立流程式工作規范、無縫式責任分工、目標式跟蹤落實的工作制度。完善限期報告制度、調查復核制度、情況通報制度、責任追究制度和督查調研制度。
  2.健全執法監督。開展行政執法案卷評查和抽查。完善行政執法監督建議書制度,推進執法問題的整改。強化行政復議,對行政執法行為違法或者不當的,應當決定撤銷、變更該行政行為或者確認該行政行為違法,并可以出具書面整改建議。完善行政復議委員會開門復議審理機制。
  3.推進機構編制監督檢查。加強對機構限額和編制總量控制、職能配置、機構設置、編制配備、領導職數配備等情況的監督檢查和自查自糾。依法向本單位工作人員或者社會公開不涉及國家秘密的編制和實有人員等情況。定期評估政府部門機構編制的執行情況和職責的履行情況。
  4.深化審計監督。加大對依法行政情況的審計力度,查深查透查實審計發現的重大違法違紀問題。著力檢查領導干部守法守紀守規盡責情況,促進領導干部主動作為、有效作為,切實履職盡責。依法依紀反映不作為、慢作為、亂作為問題,促進健全責任追究和問責機制。
  5.發揮財政監督職能作用。建立覆蓋所有財政資金運行全過程的監督機制。實施財政監督與財政管理相結合,將監督結果作為預算安排的重要參考依據。加強對財稅政策制定與調整的監督制衡,建立對預算編制、執行、績效管理和評審工作的監督制約機制。加強績效監督,提高財政資金使用效益。
  6.落實行政監察監督執紀問責。深化“四風”突出問題專項整治,抓好中央八項規定精神的貫徹落實。堅決查處有令不行、有禁不止的行為,做到有案必查、有貪必肅。建立健全責任倒查追究機制,嚴格落實“一案雙查”制度,緊盯不落實的事、嚴查不落實的人,嚴格問責不作為,嚴肅懲治亂作為,限期整改慢作為。
  (七)開展政府部門效能評估
  1.建立政府部門效能評估制度。將效能評估作為政府管理的一項基本制度,納入市政府、區(縣)政府、鄉鎮政府(街道辦事處)工作部門日常管理全過程,落實到具體部門和崗位。探索建立效能數據庫,建立和落實效能數據質量控制和檢查審核制度。建立效能評估人員數據庫。
  2.突出效能評估重點。圍繞政府部門基礎管理、行政權力運行、部門內部管理等情況,就部門管理資源是否科學配置、部門管理要素是否優化、部門運作方式是否完善、部門工作作風是否改進等,進行全面評估。效能評估應當揭示政府管理的效能狀況,反映效能建設制度設計與實施運行的有效性。
  3.完善效能評估方式。對于可以量化的部分,運用效能考核的方式,就工作完成情況、行政權力辦理情況、改革創新情況、行政監督情況和部門人均公用經費支出情況等進行效能評估。對于不可量化的部分,運用效能評價的方式,開展定期或不定期的綜合和專項效能評價。政府部門每年應當向社會公示年度自我綜合效能評價報告,接受評議。
  4.注重效能評估結果運用。評估結果納入領導班子和領導干部年度(績效)考核,以及職能配置、機構設置、編制配備、干部考核。效能評價報告提出的工作改進建議,應當采取措施予以落實,并開展跟蹤監督。根據效能評估結果,確立效能目標,明確效能努力方向和要求,制定提高效能的具體計劃和措施。
  5.形成效能持續改進的長效機制。建立負責綜合協調、解決效能低下的工作平臺,通過“12345”市民服務熱線等各類渠道發現問題,研究解決問題,形成工作閉環。對于涉及制度設計和實施運行不合理的,進一步深化改革,完善和優化各項管理制度、業務流程;涉及職責不清、職能交叉的,進一步明確職責、理順關系;涉及推諉扯皮、敷衍塞責的,予以通報批評、對責任人調離現崗位和停職等;不履行或者不正確履行法定職責的,依照法紀追究責任。
  三、保障措施
  (一)加強組織領導。政府效能建設的主體是各級政府部門。各級政府及其部門主要負責人對職責范圍內效能建設負全責,分管領導對其職責范圍內的效能建設負直接領導責任。成立政府效能建設工作領導小組,與行政審批制度改革工作領導小組“一個機構、兩塊牌子”,組織、指導、研究、協調、管理、推進、監督部門政府效能建設工作。
  (二)開展監督檢查。對政府部門及其工作人員履行職責的效能情況,進行重點或專項監督檢查。推出一批政府效能建設的具體標準。建立效能風險管理制度。運用科技手段開展政府效能建設。做好效能建設信息的公開工作。探索建立效能建設講評會制度。建立管理制度效能審查機制,從源頭上提高政府效能建設水平。
  (三)強化社會監督和效能問責。建立全方位多渠道政府效能問題的投訴機制,探索建立政府效能建設監督員制度,多途徑獲取群眾滿意度情況。發揮社情民意調查、新聞媒體輿論監督、第三方機構專業評估等在發現效能問題上的作用。建立效能建設問題清單制度,明確牽頭領導和責任單位,形成常態化推進機制。加大效能問責力度,公開曝光典型案件。

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