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鄉鎮政府職能轉變的實踐與探索

          
    

宿連友

內容提要】本文結合對河南省推進鄉鎮機構改革后鄉鎮機構與職能現狀的調查了解,對鄉鎮在履行職能、政權建設、經濟社會發展等方面存在的問題進行了分析,并就如何加快鄉鎮職能轉變推進鄉鎮體制機制創新提出了自己的對策建議。

 

現行“一刀切”式的機構、職能安排,不符合目前鄉鎮實際情況

2005年,河南省進行鄉鎮機構改革,核定特大鄉鎮行政編制配備不突破37名,一類鄉鎮不突破33名,二類鄉鎮不突破22名,黨政機構統一設置黨政辦公室(掛社會綜合治理辦公室牌子)、社會事務辦公室(掛計劃生育辦公室牌子)和經濟發展辦公室,不允許單獨設立其它機構或增掛其它牌子,不設專門的執法機構和隊伍。

 鄉鎮統一設置6個事業單位,財政全額供給編制45名。即:農業服務中心、文化服務中心、村鎮建設發展中心、計劃生育服務中心、勞動保障中心、財稅所。

 鄉鎮統一履行“促進經濟發展、加強社會管理、搞好公共服務、維護農村穩定、加強基層政權建設”的職能,重點是立足于促進經濟發展,切實轉變經濟管理方式,把工作重點從直接辦企業、抓生產經營等具體事務,轉到提供政策服務以及營造發展環境上來。引導農業結構調整,引領農村富余勞動力轉移,促進農民增收,引導和促進農民專業合作經濟組織發展,提高農民進入市場的組織化程度。鄉鎮不得包辦企事業投資決策,不得代替企業招商引資,不得直接干預企業、農民的生產經營活動,黨政干部不得在企業兼職。在做好經濟工作的同時,努力提高社會管理和公共服務水平。宣傳、落實好黨和國家的法律政策,按照依法行政的原則,加強社會治安綜合治理,及時化解農村社會矛盾,切實維護農民合法權益,確保社會穩定。抓好農田水利基本建設,改善農村公共生活設施,繼續做好計劃生育、民政、文教、衛生工作。根據經濟社會發展水平,因地制宜,量力而行,確定符合本地實際的工作重點。

 2013年和2014年,中共中央、國務院《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》、《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中,明確指出:“始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重,把城鄉發展一體化作為解決‘三農’問題的根本途徑;必須統籌協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,著力深化現代農業基礎支撐,深入推進社會主義新農村建設。”“要鼓勵探索創新,在明確底線的前提下,支持地方先行先試,尊重農民群眾實踐創造;要因地制宜,循序漸進,不搞‘一刀切’,不追求一步到位,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排;要城鄉統籌聯動,賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”“按照穩定政策、改革創新、持續發展的總要求,力爭在體制機制創新上取得新突破。”這些要求,所賦予鄉鎮政府新的職能,很多是以前鄉鎮職能中沒有的,有些職能的履行也需要從體制機制上徹底改革才能落實到位,有些職能需要視鄉鎮發展的不同情況實行差異化落實。因此,當前對經濟發達鄉鎮和一般鄉鎮實行統一的、“一刀切”式的職能安排,已經不符合當前的實際了。

河南省鄉鎮履行職能中存在的問題分析

1.鄉鎮政府的功能不完善。

鄉鎮政府對本地經濟社會發展負有全面的責任,按照責權一致的原則,鄉鎮政府也應具備相應的權力和功能。而目前條塊管理的格局,是鄉鎮政府工作中最兩難的事。鄉鎮作為最基層的一級政府,年初都要與上級政府簽訂完成各項工作的指標和責任狀,年底上級各部門都要對鄉鎮的各項工作進行考核驗收。現實是公安、工商、質監、法庭、稅務、土地、環保等權力在上面,而稅收任務的完成責任是鄉鎮的,社會治安綜合治理、環保、計生等一票否決的是鄉鎮政府;以塊管理的征收養老、醫療保險、發放糧補等部門掌管著資金劃撥和人事權力,鄉鎮干活卻沒有資金保障;涉及民生的修橋、補路、打井等群眾關心的問題,鄉鎮政府沒有財力去解決;新農村建設中的征地、拆遷等社會管理事務的完成,沒有政策支持。“權力在縣里,錢在部門里,責任在鄉鎮里”的現象普遍存在。所以,鄉鎮政府職能的不健全,嚴重制約著鄉鎮政府在新形勢下的職能履行,導致辦事效率不高和推諉扯皮的現象時有發生。

2.鄉鎮政府的職能動態調整不及時。

鄉鎮機構改革時,除了鄉鎮的編制數核定不同外,其職能都是一樣的。現實工作中,因鄉鎮的經濟發展不平衡,其現有職能是不能全部涵蓋的。如經濟發達鎮,工礦企業比較發達;旅游資源豐富的鄉鎮,第三產業比較發達,等等這些不同情況,應該根據現實工作情況對其職能進行動態調整,而不能若干年一貫制,也不能對鄉鎮職能永遠“一刀切”。再比如,由于對縣鄉工作職能的劃分和界定不明確,在實際工作中已嚴重制約了鄉鎮職能的履行和工作的開展,并且問題也是凸顯的。職能越位、錯位、缺位,加重了鄉鎮政府的工作負擔,不利于行政效能的提高。這些情況也都應該及時對鄉鎮職能進行整合,不能非要等到機構改革時才去調整和解決。

3.缺乏執法的主體資格。

當前,我國的法律法規及地方性法規規定的管理職能,大部分只落實到縣級以上人民政府及職能部門,鄉鎮的行政執法權、處罰權缺失,有責無權,是鄉鎮政府在實際工作中“不干失職、干了違法”普遍存在的一個問題。鄉鎮執法主要涉及三個方面:公共安全管理,涉及安全生產、道路安全、農業和機械安全、消防安全等;人口資源環境監管,涉及城鎮管理、市政、國土、民政、環境保護等;農村市場管理,包括產品質量、食品、醫療、農資等。以上各執法項目除按照城鄉規劃法第四十一條第一款和第六十五條,鄉鎮政府受人口與計生委委托征收社會撫養費外,其他項目鄉鎮均沒有執法權。比如對耕地取土問題,鄉鎮只能阻止,無法處罰;比如消防,鄉鎮只管“救火”和日常檢查而沒有處罰權。在鄉鎮形成“看得見的管不了,管得了的看不見”。現實工作中,鄉鎮政府即使及時發現了違法現象,也只能勸阻,輕的不了了之,嚴重違法行為,只有聯系有執法權的單位處理,可等執法人員到了,違法人員也不知去向了。鄉鎮政府沒有執法權是法律法規明確的,可實際工作中,鄉鎮政府總是在最前沿沖鋒陷陣,對于鄉鎮干部來講,是上面千條線,下面一根針,鄉鎮干部任務重、事情雜、頭緒多,一方面是無權執法,另一方面是責任在不斷增加。

4.機構設置不靈活。

目前,鄉鎮的機構設置都是2005年鄉鎮機構改革時,針對鄉鎮農業和農村的職能需要統一設置的,當時不論鄉鎮大小,各類產業發展如何,統一設置為三個辦公室、五個中心、一個所。10年來,鄉鎮發展各具特色,經濟社會變化差距拉大,承擔的社會管理和服務的任務也相差較大,而機構編制仍維持著10年前統一設置的格局,這種狀況,已滯后于鄉鎮經濟社會的變化,也不適應當前鄉鎮經濟社會發展形勢的需要。

對河南省鄉鎮職能轉變的思考與建議

1.深化鄉鎮管理職能。

要通過鄉鎮政府職能的轉變,理順上級政府與鄉鎮的職責關系,完善公共服務等一系列政策措施,使鄉鎮政府的科學化決策水平進一步提高。要根據鄉鎮管理的特點,增強鄉鎮政府在執行執法上的職能,提高對本區域經濟社會事務統籌協調的能力,提高公共服務和社會治安的綜合治理能力;使鄉鎮政府切實承擔起加強社會管理、促進經濟發展、鞏固基層政權、提供公共服務等職能;要承擔起城鄉一體化中新農村建設的人口產業集聚、功能集成、要素集約的服務作用,搞好發展規劃,推動產業轉型升級,激發社會創新活力這些新的職能。

2.科學設置鄉鎮機構。

鄉鎮機構要在現行標準的基礎上按照精簡、統一、效能的原則結合鄉鎮實際設置,在管理上要堅持因地制宜,科學配置,動態管理。不同類型的鄉鎮機構設置,不能“一般齊”、“一刀切”。經濟發達鄉鎮,可依照中央編辦明確的經濟發達鎮試點的做法設置行政和事業機構,比如特設園區管理辦公室等;一般鄉鎮的機構,可根據鄉鎮職能的轉變,對行政機構和事業機構,按照鄉鎮工作的性質和特點,以有利于鄉鎮開展工作為側重點,試行“大辦制”和“大中心制”,此類鄉鎮機構設置可相對一致,比如特設畜牧養殖服務中心等;城市(縣)周邊的鄉鎮,行政和事業機構設置要突出城市社區服務和公共管理的職能,比如特設文化旅游服務中心等。三個類型鄉鎮的編制數額,可在現有基礎上進行相應調整。

   3.創新體制,對鄉鎮職能實行差異性管理。

   2014年,中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見》,關于全面深化農村改革中指出,要因地制宜、循序漸進,不搞“一刀切”、不追求一步到位,允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排。所以,對鄉鎮的職能要按照責權一致,分類指導的原則賦予,按照國家的法律政策給予鄉鎮從主體功能上進行明確定位,賦予不同類別鄉鎮什么樣的職責,就給予什么樣的權限,承擔相應的責任。上級政府也要按照職能轉變的要求,給予不同類別鄉鎮充分履行職能的管理權和執法權。按照中央編辦明確的經濟發達鎮試點的做法,擴大經濟發達鄉鎮管理權限,賦予經濟發達鄉鎮規劃建設、產業發展、環境保護、社會治安、城鎮綜合管理等133項管理權限,法律法規規定應由縣級政府行使的權限,采取委托、授權等方式賦予經濟發達鄉鎮;法律法規規定必須由縣以上行政機關行使的權限,采取簡化程序、減少環節、限時辦結等措施,提高工作效率,為經濟發達鄉鎮提供便利。

同時,提升公共服務能力。改革財稅管理體制、加大財政支持力度、加大項目傾斜力度;理順條塊關系。工商、稅務體制實行“條塊結合、以條為主”,國土、城鄉規劃體制實行“條塊結合、以塊為主”,市直其它派駐機構黨的關系,交由經濟發達鄉鎮管理,日常工作接受鄉鎮的指導協調,省市派駐鄉鎮的行政審批事項進入鄉鎮便民服務中心。鄉鎮黨委、政府代上級對派駐機構進行工作考評、考核和干部任用考核。縣區級在鄉鎮設置的派出機構,人、財、物一律下放交鄉鎮管理。

另外,還要建立聯審聯批機制,推進綜合行政執法;探索靈活的用人辦法,實行多元化用人制度;調整規范發展指標體系和考核評價體系等。

對一般鄉鎮和城市(縣)周邊鄉鎮,依照經濟發達鄉鎮職能轉變的情況,分別采取差異性管理的辦法,賦予相應的職權和責任,這樣既符合不同類型鄉鎮經濟社會發展的實際,也能有效加強基層政權建設,也符合全面深化農村改革的方向。

   (作者單位:河南省開封市機構編制委員會辦公室) 


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