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試點強鎮擴權改革推進新型城鎮化建設

          
    

張金亮

內容提要深化擴權改革是新型城鎮化建設的必要環節,是創新基層管理體制機制的重要內容。近年來,山東省東營市積極推進試點強鎮行政管理體制改革,將經濟社會發展實力、發展潛力和輻射帶動能力強的鎮列為改革試點,通過下放管理權限、優化機構設置、理順條塊關系,初步構建起了與新型城鎮化建設相適應的體制機制。

 

強鎮擴權改革的工作體會

1.深化擴權改革,是推進新型城鎮化建設的重要舉措。

推進新型城鎮化是黨的十八大和十八屆三中全會做出的重要部署,是實現城鄉一體化發展的必由之路。一直以來,本市部分鄉鎮規劃比較落后,產業布局較為粗放,環境承載能力有限,如何打破這一瓶頸,要靠擴權改革。在充分調研的基礎上,通過直接放權、委托放權、服務前移等方式,將規劃建設、項目審批、土地資源管理、產業發展、民生事業、公共服務等有利于新型城鎮化建設的管理權限進行下放,逐步改變了試點強鎮被動發展的現狀,充分提高了試點強鎮在鎮域范圍內宏觀布局、整體規劃和統籌發展的能力。

2.深化擴權改革,是釋放基層發展活力的內在要求。

不管是新型城鎮化建設還是新農村建設,再科學的政策規劃,也要靠廣大基層干部踏實苦干才能實現。如何調動一線干部的積極性,如何激發基層發展活力,要靠擴權改革。通過合理確定試點范圍,扎實推進擴權工作,充分調動試點強鎮創先爭優、其他鄉鎮比學趕超的積極性,在全市范圍內營造出了“以點帶面、點面結合、齊頭并進”的良好局面。通過下放管理權限,健全工作機構,初步扭轉了基層事務多、權力小、責任大的格局,干部群眾干事創業的積極性空前高漲,基層社會快速發展、優質發展、跨越發展的活力得以釋放。

3.深化擴權改革,是服務型責任型政府建設的基本內涵。

構建服務型、責任型政府是十八屆三中全會提出的重要目標,如何在試點強鎮建設過程中實現這一目標,要靠擴權改革。通過鄉鎮機構改革,進一步優化組織機構,明確職能定位,為構建服務型政府奠定基礎;通過管理權限下放,有重點、有針對性地將那些便民、利民、惠民的權限和服務交給基層,有力提升了鄉鎮政府的服務能力和水平。在下放權限過程中,始終堅持“規范下放、權責一致”,對擬下放的每一項權限,都要進行合法性論證,確保了權力下放的同時責任一并下放。

強鎮擴權改革的主要做法

1.完善機制,扎實做好管理權限下放工作。

下放管理權限是調整縣鎮兩級事權,強化基層公共服務觸角,調動各方面積極性的重要舉措。一是深入調研分析通過外出考察、實地調研等形式,指導縣區積極與試點強鎮進行對接溝通,找準查實強鎮發展中的共性和個性問題,為編制科學的放權目錄奠定基礎。二是規范有序下放印發了《關于深化試點強鎮行政管理體制改革下放管理權限的指導意見》,結合試點強鎮區域、人口、產業等特點,制定符合實際的放權工作方案。三是做好督導檢查。制定印發了《關于對下放試點強鎮管理權限工作進行督導檢查的通知》,通過組織自查、實地抽查、綜合評定等環節,全面細致地對下放權限運行情況進行分類梳理、評分定級。四是強化人員培訓。權限運行的好壞,最終還要落腳到人上,針對試點強鎮專業技術人才缺乏問題,制定印發了《關于做好試點強鎮承接下放管理權限工作人員培訓的通知》,指導縣區科學、合理、多樣地開展好人員培訓工作,確保了各項權限交接規范、承接落實到位。

2.強化職能,構建科學高效管理服務體系。

鄉鎮政府是我國政權結構的基礎層級,是新農村建設的前沿陣地。隨著東營市經濟社會的不斷發展,強化鎮級管理職能,完善基層管理服務體系,意義重大。一是切實做好鄉鎮機構改革工作。根據國家、省關于鄉鎮機構改革總體要求,結合實際,對不同類型的鄉鎮制定了不同改革方案。農業比重較大、經濟欠發達的鄉鎮,著重加強農村服務體系建設;城鎮化發展到一定水平、經濟規模中等的鄉鎮,著重強化社會管理和公共服務職能;常住人口多、經濟規模大的鄉鎮,著重推進城鄉一體化發展。二是優化試點強鎮機構設置。適應試點強鎮快速發展、率先發展的需要,在不突破機構限額的基礎上,指導縣區進一步優化試點強鎮機構設置。比如,對大王鎮和大王經濟開發區管理機構進行綜合設置,實行“鎮區一體”模式;通過加掛牌子的方式,為牛莊鎮增設民生保障服務中心,為大王鎮、稻莊鎮增設社區建設管理辦公室,為勝坨鎮、陳莊鎮增設規劃建設辦公室,進一步提高了試點強鎮相關管理服務水平。三是科學配備試點強鎮人員編制。擴權改革工作開展以來,本市共下放400多項管理權限,這些權限的下放帶來了相應事權的增多,為緩解試點強鎮人員編制緊張問題,積極將有限的編制資源向一線傾斜。2012年以來,共為試點強鎮核增編制34名,其中行政編制11名、事業編制23名,切實增強了試點強鎮的建設力量和人員配備。

3.創新舉措,增強試點強鎮社會治理能力。

隨著城鎮化水平的不斷提高,試點強鎮在經濟、社會、文化等領域實現了全面發展,與此同時,這也對其現有管理模式提出了更高要求。基于此,該市因地制宜、積極作為,切實提高試點強鎮社會治理能力。一是理順條塊關系,推動服務前移。結合試點強鎮在經濟發展、社會管理、環境保護等方面的發展需求,通過直接派駐或服務前移等方式,充分提高相關領域服務能力。比如,廣饒縣在大王鎮分別設立了縣城市管理局大王分局、縣安監局大王分局和縣環保局大王分局。二是創新管理方式,探索綜合執法。針對目前試點強鎮執法主體多、力量薄弱等問題,制定印發了《深化試點強鎮行政管理體制改革工作的實施意見》,對探索實施小城鎮綜合執法提出了明確意見。三是調整財稅體制,增強發展后勁。按照財力與事權相匹配的原則,建立財政主體稅收超收激勵機制,進一步擴大試點強鎮理財自主權。另外,市縣兩級每年還分別為6個試點強鎮配套500萬資金,同時在土地建設指標方面也予以適當傾斜。

強鎮擴權改革的存在問題

1.部分管理權限使用率偏低。

通過前期調研發現,本市下放的401項管理權限中,能正常運行的有179項,占下放權限總數的44.6%;因與強鎮發展實際不符暫未被使用的有155項,占下放權限總數的38.7%;因派駐機構管理機制不完善、專業人才缺乏等原因沒有承接到位的有67項,占下放權限總數的16.7%,總體使用率偏低。

2.相關法律法規亟待健全。

隨著新型城鎮化建設的不斷深入,鄉鎮一級政府承擔的綜合管理職能日趨繁重。特別是經濟發展較快、城鎮建設初具規模的試點強鎮,其對環保、安監和城市管理等方面的行政執法權需求日益迫切。但受現行法律法規制約,部分此類權限目前無法下放至試點強鎮,一定程度上影響了強鎮的快速優質發展。

3.管理體制機制不夠完善。

一是在放權工作中,部分放權部門考慮自身利益和責任承擔問題,一定程度上存在“明放暗不放”、“放責不放權”現象。二是派駐機構職能作用發揮不充分。在下放管理權限中,部分權限通過內部調整方式由縣級部門的派駐機構行使,這些機構雖然接受鄉鎮黨委政府的統一指導和協調,但由于其人事、財務仍由放權部門管理,導致了試點強鎮在調度派駐機構方面缺乏話語權。

4.人員培訓工作有待加強。

目前,試點強鎮干部對社區管理、綜合整治、生產生活服務等工作比較熟悉,對下放或委托行使的行政審批、行政處罰等事項較為陌生,雖然放權部門對承接權限的工作人員進行了培訓,但效果仍不理想,甚至還存在著縣級部門放權給試點強鎮,鎮里卻無人會用的窘況。

下一步強鎮擴權改革的工作思路

1.完善制度舉措,提高權限運行規范化水平。

將工作重心由擴大放權范圍及數量調整為擴大放權與規范運行相結合。結合新一輪政府職能轉變和機構改革工作,以推進新型城鎮化建設為重點,進一步擴大試點強鎮在產業發展、規劃建設、環境保護、安全生產、市場監管、社會治安、民生保障等方面的行政審批權和其他行政執法權,不斷增強試點強鎮統籌經濟社會發展的能力。建立管理權限動態調整機制。探索建立放權工作全過程監督制度,進一步提高管理權限下放與承接的規范化水平。

2.優化運行機制,逐步完善試點強鎮管理體制。

加強試點強鎮職能機構與縣級放權部門之間的溝通協調,明確職責關系,努力解決“明放暗不放、放責不放權”等問題。健全完善試點強鎮與縣級派駐機構協作配合機制,探索建立“事權接受上級主管部門指導、財權以強鎮屬地管理為主、干部任免征求強鎮黨委意見、賦予強鎮黨委人事動議權”的雙重管理制度,不斷強化試點強鎮對派駐機構的統一管理。

3.適度調整機構編制,增強試點強鎮履職能力。

根據省經濟發達鎮行政管理體制改革有關規定,結合試點強鎮自身特點和發展需求,進一步優化組織結構,研究確定適應新型城鎮化建設需求、體現鎮域特色的機構具體設置形式和編制配備方式。鼓勵試點強鎮探索公益性職能的有效實現方式,實行養事不養人、政府購買服務的財政投入機制,采取靈活用工形式,緩解人員力量不足的矛盾。

4.加強人才隊伍建設,提升基層政府管理水平。

進一步完善定期或不定期輪訓工作制度,依托各級各類培訓機構,加大對干部的培訓力度,優化干部隊伍結構。健全人才培養與引進長效機制,采用上下聯動、內外結合的方式,充實試點強鎮所需各類人才,積極創造吸引人才進駐、創業、發展的良好環境,為改革試點提供有力支撐。

(作者單位:山東省東營市機構編制委員會辦公室)


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