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打響簡政放權的“當頭炮”

          
    

胡偉

內容提要】日前國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,要求2014年繼續把簡政放權作為“當頭炮”,努力打造透明政府。會議推出深化行政審批制度改革的三項措施:一是公開國務院各部門全部行政審批事項清單,這意味著向審批事項的“負面清單”管理方向邁進;二是對各類非行政許可審批事項原則上予以取消,確需保留的要通過法定程序調整為行政許可,同時改變管理方式,加強事中和事后監管;三是在去年行政審批改革的基礎上,再取消和下放涉及水路運輸許可、電信業務經營許可證備案核準、網校審批等70項審批事項。這些舉措,拉開了十八屆三中全會后政府新一輪改革的帷幕。

 

政府的自覺性和主動性是全面深化改革的關鍵

全面深化改革,經濟體制改革是重點,但經濟改革的深化繞不開政府。當前政府改革已經到了政府“割自己肉”的關頭。只有從政府改革突破,真正轉變政府職能,提升政府治理水平,才能推進國家治理體系和治理能力現代化。在我國,國家治理現代化首先需要政府治理現代化,改革是其必由之路。

一些人按照某種思維定勢,把我國改革的希望過于寄托在外在的壓力或危機事件的促發,總是認為執政者不會主動改革,只能以壓促改。這種觀點似是而非,至少是只知其一不知其二。國際經驗表明,大多數改革,無論是經濟上的還是政治上的,恰恰是由執政精英主動發起。耶魯大學教授胡安·林茲通過大量的研究證明,世界各地改革的主導者都是政治精英,特別是執政精英。中國改革開放的啟動,也是以鄧小平為代表的一代中央領導人主動倡導的。

改革的動力到底是內在還是外在,這是一個頗有爭論的問題。馬克思主義認為,內因是變化的根據,外因是變化的條件,內因起決定性作用。中國的改革開放就是一個很好的證明。改革開放就是中國共產黨人的主動抉擇,并不是外力壓出來的。整個改革開放的歷程,大致可分為三個階段。第一個階段是十一屆三中全會至上世紀90年代,是以主動改革啟動對外開放。到90年代后半期,改革明顯動力不足, 進入世紀之交特別是我國加入WTO后,便開始了第二個階段, 試圖以對外開放倒逼對內改革,但效果遠沒有預期的好, 很多深層次的體制機制問題并沒有在進一步開放的壓力下得以解決。十八屆三中全會標志著我國進入到一個新的階段,即形成改革和開放的互動, 并把全面深化改革作為第一動力。一方面通過建立自貿區進一步擴大開放,另一方面更為重要的是政府要以更大的自覺性和主動性來推進改革, “割自己的肉”。

如果說十一屆三中全會是我國政治家主動開啟改革的標志,那么,十八屆三中全會則是我國政治家主動深化改革的標志。縱觀歷史和現實,改革需要政治家具備擔當和智慧,富有使命和愿景。政府是否具有改革的自覺性和主動性,決定著全面深化改革的成敗。

市場化改革取決于政府在多大程度上簡政放權

2014年打響簡政放權的“當頭炮”,就是中央政府具有改革自覺性和主動性的鮮活例證,使簡政放權成為持續的改革行動。

全面深化改革,關鍵是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用。因此,進一步推進市場化,是全面深化改革的主旨和要義。然而,市場化改革的關鍵不在于市場本身,而在于政府改革。這里的因果關系是,誰使市場在資源配置中起決定性作用?答案只能是政府。靠市場化力量來割政府的肉,該割的都割掉了,剩下的都是割不動啃不動的硬骨頭,需要政府自己主動來改革。政府要有壯士斷腕的決心和氣魄簡政放權,才能進一步推動市場化改革。政府不簡政放權,市場在資源配置中就無法起決定性作用。我國目前政府體制面臨的主要問題,依然是管了太多管不了、管不好、不該管的事情,這是鄧小平在改革開放之初就尖銳提出的問題,但迄今還是沒有得到有效的解決。只有政府大力減少和糾正用行政手段包攬、直接介入或干預經濟活動的做法,市場才能在資源配置中起決定性作用。可以說, 政府簡政放權的程度有多大,市場在資源配置中所起的決定性作用就有多大,全面深化改革的成功率就有多大。

當然, 面對新情況新問題,政府改革也不完全等于簡政放權。有些權力要放掉,但有些職能還要加強。當前政府改革主要方向是簡政放權,從而讓市場在資源配置中起決定性作用。這并不等于要一味弱化政府,實際上在現代,市場經濟都離不開一個有效的政府。市場化改革意味著政府既是有限的,也是有為的。政府在三個方面應加強作為:一是加強規則和標準的制定;二是加強市場監管;三是加強公共物品的提供。此次國務院常務會議在力推簡政放權的同時,也注意加大市場監管的力度,明確要求政府改變管理方式,加強事中事后監管,切實做到“放”、“管” 結合。可見,現在政府改革的關鍵就是要進行合理的職能定位,把該管的管好,把不該管的堅決放掉。

政府改革的訣竅是遵循規律和國際通行規則

那么,政府究竟應當管什么不管什么?這就需要厘清政府與市場的功能互補和替代的邊界,政府主要是在市場失靈的領域發揮作用,而不是在與市場功能重疊的地方發揮作用,凡是市場能有效發揮作用的地方政府就不要管。這早已經被國際學術界所證明,是顛撲不破的基本原理和一般規律。

十八屆三中全會指出“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律,健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律”,這是一個非常重要的論斷。全面深化改革,包括政府自身的改革,重在遵循一般規律,借鑒國際經驗。那些已經被國際經驗反復證明的帶有規律性的東西,我們沒有必要再重新摸索一遍;對于市場經濟中通行的國際規則,也可以更多一些“拿來主義”。諸如“負面清單”的管理方式,作為簡政放權的殺手锏,并不是我們自己的發明,而是借鑒了國際通行做法。進一步說,為什么要簡政放權和推進行政審批制度的改革?這也是國際上政府改革的潮流。近30年來世界范圍政府改革的大趨勢 就是市場化和簡政放權,這也是上世紀80年代以來“新公共管理運動”(NPM)的核心內容。這場席卷全球的運動,關鍵詞就是“4D”——Decentralization(分權)、Devolution(放權)、Downsizing(精簡)、Deregulation(去管制)。行政審批制度改革,按照國際話語就是“去管制”,這成為新公共管理運動的亮點之一,“負面清單”也是這場運動的產物。

更進一步說,中國改革開放之所以取得成功,根本就在于尊重市場經濟規律,這并不是中國的獨特故事,而是一種國際趨勢和潮流。在鄧小平開啟中國市場化取向改革的同時,英國首相撒切爾夫人、美國總統里根也啟動了市場化、民營化的改革。我國當時的改革是獨立開始的,但中國的改革融入了國際發展的潮流,這是中國改革開放得以成功的一個重要因素。

總之,推進政府改革, 捷徑就是借鑒國際先進經驗,按照一般規律辦事,使我國的政府管理最大程度與國際上通行的做法接軌。我國全面深化改革要成功,今年簡政放權的“當頭炮”要打響,訣竅依然是遵循一般規律,借鑒國際經驗,這是不二法則。

(作者為上海交通大學國際與公共事務學院院長)


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