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依法為“先行先試” 清障護航

          
    

劉華

內容提要】全國人大常委會和國務院發布關于在上海自貿區暫時調整法律行政法規的決定,創造了法律完善的一種新方式,即通過授權或者批準方式,就法律法規適用范圍進行局部調整,規定特定地區可以暫時調整或者暫時停止實施有關法律法規。實踐證明,這一法律完善方式順應了全國地區發展的不平衡性的現實需要,保障了特定地區改革創新先行先試的法律需求。毫無疑問,上海自貿區是這一法律創舉的受益者。

 

繼2013年8月全國人大常委會發布《關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》后,2014年新年伊始,中國政府網發布《國務院關于在中國(上海)自由貿易試驗區內暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批或者準入特別管理措施的決定》。為一個特殊經濟區域,如此大范圍地暫時調整實施有關法律、行政法規和規范性文件,在我國法制歷史上是前所未有的,這充分表明了國家對上海自貿區改革開放的強有力的法律支持。

知難而退或破法推行均不可取

根據國家要求, 上海自貿區是推進改革和提高開放型經濟水平的試驗田。試驗田承載著改革創新使命,基于改革開放需求,上海自貿區需要先走一步、多走一步,這不可避免地在不同程度上需要突破國家有關法律法規的限制性或者禁止性的規定。例如,擴大投資領域開放,要求借鑒國際通行規則,對外商投資試行準入前國民待遇、改革外商投資管理模式,具體改革措施就是實行負面清單管理模式,清單之外外商設立審批改備案。這些改革創新措施就遇到《外資企業法》、《中外合資經營企業法》和《中外合作經營企業法》的限制。又如,擴大文化娛樂、辦學培訓等服務業開放,涉及國務院《營業性演出管理條例》、《娛樂場所條例》、《中外合作辦學條例》等行政法規的限制。以往經驗和教訓表明,改革創新遇到法律法規禁止性或者限制性規定,無論是知難而退還是破法推行,均不可取。

保障先行先試須遵循法治路徑

那么, 如何依法妥善解決在試驗田里改革創新需要突破法律法規的問題?2013年上海出臺了地方性法規文件《關于促進改革創新的決定》,為破解這一難題指明了法治路徑。上海自貿區據此進行了一次成功的實踐。遵循法治路徑,上海積極尋求全國人大和國務院的支持。全國人大常委會和國務院采取了積極而審慎的做法,分別發布授權決定,允許在上海自貿區范圍內暫時調整有關法律、行政法規規定的行政審批,從而保障了上海自貿區改革開放先行先試的合法性。2013年8月,全國人大通過授權決定,調整了《外資企業法》等三部法律涉及的11項行政審批。2014年1月,國務院又調整了十六部行政法規和四個國務院行政規范性文件規定的30多項行政審批。上海自貿區改革創新、開放發展的訴求和舉措得到了國家法律、行政法規的支撐和保障。

國家以暫時調整實施有關法律法規的方式為上海自貿區改革開放先行先試開了綠燈,這是具有重大法律意義的事件。我國的《立法法》只有全國人大授權國務院或者經濟特區立法的規定,沒有授權國務院在特定區域內暫時調整實施有關法律的規定。2012年之前,法律在特定區域內暫停實施未有先例,行政法規亦然。2012年年底,全國人大常委會首發授權決定,支持廣東行政審批制度改革。2013年8月, 全國人大常委會再發授權決定,支持上海自貿區先行先試。這一法律創舉有效解決了改革創新在社會經濟發展和法律體系建立的情況下如何推進的現實問題。

法律因地調整是“必要的例外”

在特定區域內暫時調整實施法律法規,是平衡特定區域改革創新需要和全國范圍法制統一的穩妥舉措。在特定區域內暫時調整實施法律法規的實質,是立法機關對已經頒布的法律法規的效力范圍進行調整。我國作為單一制的國家,法律應當普遍適用,統一實施,這是基本原則,但是,法律因地調整可以成為一個“必要的例外”。因為,我國作為一個大國,社會經濟發展在不同的地區存在較大的差異性和不平衡性,加之處于轉型階段,一些事關全局、事關長遠的重大改革開放、發展創新工作需要某些地區先行先試,為全國推廣或復制探索路徑。所以,通過國家授權,允許法律法規在某些地區調整效力范圍,包括暫不適用,是順應社會經濟發展實際,符合改革創新需求的做法,同時并不影響法律法規在全國范圍內實施的效力和權威。何況,全國人大常委會的決定規定了三年試行期,這也表明全國人大對上海自貿區改革試驗的法律掌控。

在特殊區域內暫時調整實施法律法規,是完善社會主義法律體系的補充方式。法律是社會經濟關系的集中反映,社會經濟的發展變化和法律法規的相對穩定之間存在永恒的矛盾。改革開放初期,國家法律法規尚不健全,國家允許地方先行先試,授權地方創制新法,因此,當時地方改革創新較少遇到與國家法律法規的矛盾。當前,社會主義法律體系已經建立,法律完善方式主要通過制定新法、廢除舊法、修改法律、解釋法律等方式在全國范圍內對法律法規的適時調整,其特點是整體的、全面的法律調整,即所謂“法律因時調整”。對此,《立法法》規定了現成的路徑。但是,針對特定地區改革創新先行先試需求,需要在特定區域內調整實施有關法律甚至暫時停止適用有關法律,這種局部的、臨時的法律調整,即所謂“法律因地調整”,卻無先例可循。當前地方改革創新先行先試,在很多領域、很多方面都需要突破現行法律法規規定。因此研究法律局部性的因地調整,是當前改革創新工作的現實需要。全國人大常委會和國務院發布關于在上海自貿區暫時調整法律行政法規的決定,創造了法律完善的一種新方式,即通過授權或者批準方式,就法律法規適用范圍進行局部調整,規定特定地區可以暫時調整或者暫時停止實施有關法律法規。實踐證明,這一法律完善方式順應了全國地區發展的不平衡性的現實需要,保障了特定地區改革創新先行先試的法律需求。毫無疑問,上海自貿區是這一法律創舉的受益者。

(作者為上海市人民政府法制辦主任、研究員)


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