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新時期推進上海政府管理創新的路徑探析

          
    

上海市政府管理創新國際比較研究課題組

內容提要】政府管理創新是當今時代的一個潮流。進行政府管理創新國際比較研究,對于上海政府管理創新將具有重要的借鑒意義。本文節選自政府管理國際創新比較研究課題,在梳理美國紐約市政府、香港政府和新加坡政府改革創新的主要做法和經驗的基礎上,針對目前上海政府管理體制中存在的主要問題,提出新時期推進上海政府管理創新的總體性思路。

 

上海政府管理創新的指導思想

從“政府管理創新國際比較研究”這個提法來看,它的指導思想是總體性的政府行政管理創新的國際性比較,而不是若干行政管理事務的就事論事比較。因此,上海在借鑒國外政府管理創新實踐中,應把科學發展觀、時空觀、全局觀、系統整體觀作為指導思想。

(一)樹立政府管理創新的科學發展觀。

科學發展觀第一要義是發展,核心是以人為本,基本要求是全面協調可持續性,根本方法是統籌兼顧。政府管理創新,必須要著力把握發展規律、創新發展理念、轉變發展方式、破解發展難題;必須堅持以人為本,要以促進公平正義,增進人民福祉作為政府管理創新的出發點和落腳點;必須堅持全面協調可持續發展,立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際,堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷,以經濟建設為中心,發揮經濟體制改革牽引作用,推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應,推動經濟社會持續健康發展。

(二)樹立政府管理創新的時空觀。

世界萬事萬物運動離不開一定的時間和空間,作為特殊運動形式的政府管理創新總是在特定時空條件之下,受到時空條件的制約,體現該時空的特征。上海政府管理創新也不例外。因此政府管理創新要樹立時代觀和地域空間觀,既要順應當今時代全球化、信息化、市場化、民主化發展的趨勢,大膽借鑒世界各國政府創新的先進理念和有益經驗,又要緊密結合中國和上海的政治、經濟、文化、社會的具體情況, 探索出適合我國國情、符合上海特點的行政體制改革道路,特別要根據上海的社會、經濟的發展階段,創新行政管理方式。

(三)樹立政府管理創新的全局觀。

“不謀全局者,不足謀一域。”政府管理創新不是某個方面的單項改革。上海政府管理創新是上海乃至中國整個國家事業發展全局性戰略的重要方面,是整個社會發展母系統中的子系統,與其他國家事業發展戰略子系統(政治、經濟、文化、社會、生態文明)進行著物質、能量、信息等方面的橫向交流,以維持自身穩定而有序的動態平衡,任何一項改革都會牽動其他領域。因此,上海政府管理創新應置于上海乃至中國整個國家事業發展總戰略之中,并綜合考慮其他子系統的影響和作用,這就是說,上海政府改革創新,應該樹立全局觀念,服從于整個國家事業發展的戰略,并重視系統與環境的相互影響,協調好與其他子系統的關系。

(四)樹立政府管理創新的系統整體觀。

政府管理是一項復雜的社會系統工程。就內容而言,包括政府職能分系統、行政體制分系統、社會服務分系統、社會管理分系統、行政方式方法分系統、績效管理分系統以及法律制度分系統等組成的系統。當然上述的分系統還可以進一步細分,如社會管理主要方面又可分為公共安全管理、生態環境管理、公共衛生管理、社會保障管理、就業管理、食品藥品管理、人口管理、社會組織管理、公共交通管理等子系統。在政府管理系統中,各個方面緊密聯系,彼此制約,似如一條管理鏈條。因此上海的政府管理創新,必須樹立系統整體觀,更加注重改革創新的系統性、整體性、協同性。根據“整體政府”理論,進行整體性謀劃,進行集成、融合創新,注意制度設計的相互銜接和配套,以實現管理系統的整體效益優化,而不是某個方面的孤立的、碎片的、突擊的、運動式的應急式創新,就是進行先行先試的某些方面創新也要有置于系統整體中的可行性分析和研究。

上海政府管理創新的對策與建議

根據上述上海政府管理創新的指導思想,借鑒國外政府管理創新的先進理念和實踐經驗,針對在國際比較中發現的上海政府管理的差距和不足,提出以下上海政府管理創新的思路和對策措施。

(一)確立“以人為本”行政理念,引領政府管理改革創新。

思想解放是社會變革的前提,觀念創新是一切創新的先導,理念轉變和重新定位是政府職能轉變的決定性因素。如果在思想領域仍抱著舊的觀念不放,那么符合新型模式要求的行為只能是少數的偶然現象。因此,進行政府管理創新,政府及其工作人員必須進行意識更新。服務型政府的根本理念是服務。借鑒西方經驗,要建設服務型政府,政府執政理念應由重在管制轉向服務,必須樹立公民本位、社會本位的服務理念,形成全新的發展觀,即人的發展。要明確服務不是目的,而是手段,一切服務、一切發展的終極指向都是為了人的發展。

全心全意為人民服務,是我國各級政府的根本宗旨。“以人為本”是這個根本宗旨和治國理念的集中體現。在黨的十八大報告中,將以人為本作為深入貫徹科學發展觀的“核心立場”,并將以人為本提高到“兩個最高”:檢驗黨的執政活動的“最高標準”、始終把人民放在心中的“最高位置”。開展上海政府管理創新行動,首先必須始終堅持以人為本的行政理念,堅持為公民服務的理念,引領政府管理創新。具體而言,應進一步明確以人為本內涵中的四個核心理念:一是進一步明確“人是目的”的思想。政府治理的價值取向,不僅應服務社會科學發展,其最終價值取向是實現人的全面發展,也就必然要求政府把功能定位在服務上,而把人民作為政府服務的對象,就是一切為了人民群眾。二是進一步明確“人是主體”的思想。這里就要求政府在治理中,一方面要有民主行政意識,充分體現人民在治理中的主體性,應該關注公民權和關注民主治理與公民參與,并重視與公民的合作,尊重公民權利,充分發揮他們的主體作用,如創設各種平臺,組織民眾關心并參與政府項目的決策、計劃、執行、參與和評估,使問政于民、問需于民、問計于民落實到實處。另一方面要有服務意識,應尊重人民的需要,從人民群眾的根本利益出發,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,切實保障人民群眾的政治、經濟和文化利益,讓發展成果更多更公平惠及全體人民。三是進一步明確“人是過程”的思想。這就要求政府服務必須做到無縫隙服務,不僅要為某個階段的人群服務,而且要為不同成長階段的所有公民服務。這種服務應該貫穿于人成長的全過程,力求達到階段性與連續性的統一,如新加坡的一站式電子政務就是無縫隙服務。四是進一步明確“人是尺度”的思想。這就要求在政府績效的評價上,應以人民作為評價的基本主體,應以他們的知曉度、認同度、參與度、滿意度作為最基本依據,來設計政府績效評價指標體系。人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應,是判斷公共管理是否成功、是否有效的標準。

堅持以人為本理念,上海在實踐中應將其寓服務和管理之中。在政府服務過程中必然和必須建立三個相關制度,并將其公諸于眾:一是服務承諾制度。推廣以群眾滿意為中心的社會服務承諾制,向全社會公開服務內容、服務標準、服務程序、服務時限和服務責任,接受社會監督,定期進行群眾滿意度調查,完善評議制度,并承擔違諾責任。要通過在績效指標中融入責任、滿意指標來實現政府組織對人民所應負的責任。二是公民對話與溝通制度。建立服務型政府有必要建立暢通的利益表達渠道,“讓廣大市民更加充分、更加有效地參與到城市管理當中來”,如:建立公共服務民主協商制度、民意調查制度和聯系群眾制度,與公眾進行廣泛的對話與溝通,了解公民的所需所求;加大電子民意征集方面的努力,建立政府部門的社交媒體平臺和政府門戶網站政策論壇,吸引公眾參與,鼓勵公眾建言獻策。通過擴大公民參與范圍、拓寬公民參與渠道、深化公民參與程度、加大公民參與力度,使公民及其代表有機會與政府就共同價值進行對話,保證決策的回應性與公共性,達成公共利益。三是決策回應程序制度。即對公共決策回應程序進行制度化。逐步建立和完善公共決策回應的時間、聽證程序、決策責任、決策公示等方面的制度,以實現政府行政從管制到服務的轉變。

(二) 以“大服務理念” 為導向,實現管制型政府到服務型政府的轉變。

政府職能的轉變是推進政府管理體制創新的關鍵。公共服務又是建設現代政府、推進政府轉型的核心理念,是市場經濟發展對政府職能的本質要求。上海在加快行政體制改革步伐中,實現政府管理創新過程中,可借鑒西方“新公共管理”運動在這方面所取得的經驗,首先就是要進一步轉變政府職能,明確政府在社會主義市場經濟條件下的“角色”定位,以“大服務理念”為導向,將政府職能定位于服務者角色,把為市場、社會、公民服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨,實現四個轉變:從“政府本位”向“社會本位” 的轉變;從“重管理”向“重服務”的轉變;從“以經濟管理為主”向“以社會管理和公共服務為主”轉變;從過去“直接管理經濟”向“服務于經濟”轉變。轉變達到的總目標是實現“大市場、強社會、小而強的政府”,使上海成為職能轉變力度最大、制度健全度、市場和社會組織作用發揮度、信息透明度、公眾參與度和人民滿意度最高的政區。最大限度減少政府對微觀經濟的干預,最大限度發揮市場在資源配置中的決定性作用,充分激發各類市場主體的活力。所謂大市場即市場主導配置資源的主體作用;所謂強社會是指社會組織發達、自我管理能力強、自我組織能力強、自我服務能力強、自主性強、具有創新活力、對國家政治生活參與程度高、富裕、和諧、民主的法治社會;所謂“小而強”的政府, “小”是指最大程度上轉變政府職能,把不該管的事放給市場、社會;“強”則指強有力的決策力和執行力,強在經濟調控有力、市場監管有力、社會管理有序、公共服務完善。上海如何通過“四個轉變”實現建立“一大一小二強”的政府目標,關鍵還要進一步理順、明確和處理好以下三個關系:

1.理順政府與企業的關系。政府與企業的關系模式是伴隨著政府與企業關系的演進而不斷發展的。在紐約和新加坡、香港,政府同企業職責分明,政府主要通過立法、監督和服務來管理和影響企業活動,不直接干預企業的經營,企業則依法經商,獨立自主。從某種程度上說,它們的政府就是“服務業”。借鑒上述經驗,上海在處理政府與企業的關系上,應建立“服務和被服務關系”的親商理念,要把政府職能轉到主要為企業服務和為企業營造良好發展環境上,特別要強化建設“孵化器”、“孵化園”,培育企業的創新力。要把是否真正實現政企分開,作為檢驗政府職能轉變的一個重要標志。

2.理順政府與市場的關系。理順政府與市場的關系一直是中國改革的核心問題。黨的十八大報告指出:經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用。我國經濟體制既存在政府“越位、缺位”問題,也存在“市場失靈”問題。據此,上海在處理政府與市場關系中,應確立政府和市場是“互補關系” 的理念。政府工作的重點:一是營造公平、公正、公開的市場競爭環境,發揮在資源市場配置中的決定性作用,更多釋放市場活力,大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化;二是加強市場監管,通過制定公平開放透明的市場規則,整合和優化政府監管機構,完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系和市場綜合監管機制,形成綜合監管的合力,以更好地規范各種市場行為,維護市場基本秩序,反對壟斷和不正當競爭。

3.理順政府與社會組織的關系。政府與社會組織作為社會的兩種重要組織形式,應當是一種相對分離和共同合作的關系。一方面,政府是公共權力的受托者,而社會組織則是社會的自我組織形式,這就決定了政府與社會組織在組織邊界上是相對分離的;另一方面,政府和社會組織各有自身的功能優勢,能夠形成一種共同合作的關系。政府向社會組織購買服務就是政府與社會組織合作的一個重要表現。據此,上海在處理政府與社會組織關系中,應努力建立起“合作、競爭、互補的伙伴關系”,擴大社會自治空間,提高社會自治能力。在提高社會自治能力同時,加大規范和監管力度, 推動社會組織、中介機構健康發展。

(三)引入競爭機制,推進政府購買公共服務。

政府的重要職能之一是提供公共服務。在政府提供公共服務時,根據物品的屬性來確定提供的方式,特別是準公共物品的提供要體現公共服務的市場化趨勢,這是當代西方政府管理改革實踐中總結出來的有益經驗。新公共管理理論認為,政府低效的根本原因在于官僚制在公共服務供給中的壟斷特性。正如繆勒所說:“無論何時,只要可能,政府就會像獨家壟斷者一樣行事;無論何處,只要存在競爭,它就會趨于對效率產生一種有益的影響,這與企業之間競爭的效果是相同的。”在公共服務領域,引入競爭性的公共選擇機制,能打破政府對公共服務的壟斷,有利于提高公共服務質量和效率,實現公共服務的“顧客導向”。2013年7月31日國務院召開的常務會議,將“如何推進向社會力量購買公共服務” 作為會議的主題之一。會議指出,凡社會能辦好的,盡可能交給社會力量承擔,加快形成改善公共服務的合力,有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題,使群眾得到更多便利和實惠。因此,上海在深化公共服務改革中,可借鑒“新公共管理”的經驗,引入競爭機制,加大政府購買公共服務力度。

1.發揮社會力量在公共服務中的作用。公共服務市場化, 要求充分發揮各種社會力量的作用,因為政府要想成為“掌舵型”,而非“劃槳型”政府,諸如直接提供公共服務產品這類的“劃槳”職能就需要不同的社會組織去承接完成。而在這之中,第三方部門在提供公共服務方面有著政府與市場難以比擬的獨特優勢。因此,上海政府需要深化公共服務投融資體制改革,著力進行頂層設計,確定上海公共服務模式,制定政府購買服務指導性目錄,明確政府購買服務的種類、性質、基本原則、方式、內容范圍和程序、質量監管辦法, 嚴格政府購買服務資金管理,建立嚴格的監督評價機制。根據社會組織的不同優勢進行分類服務購買,組織形式多樣的市場主體,吸收多種經濟成分的企業參與社會化、市場化競爭,促進城市基礎設施和公用服務設施的開發和管理,實現提供主體和提供方式多元化,增強多層次供給能力,滿足群眾多樣化需求改革基本公共服務提供方式。如醫療衛生事業屬于公益事業,鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構,有利于增加醫療衛生資源,擴大服務供給,滿足人民群眾多層次、多元化的醫療服務需求;有利于建立競爭機制,提高醫療服務效率和質量,完善醫療服務體系。上海民營醫院的存在已有多年,但是上海作為一個國際大都市,卻沒有與之相匹配的有規模、上檔次的民營醫院,這與本市的發展不相協調。上海政府如何促進社會辦醫和發展,應確立“鼓勵發展和規范”的方針。將民營醫院的發展納入區域衛生規劃,并盡可能給民辦醫院進入留出足夠的空間。探索和鼓勵多種形式辦醫。引導社會資本通過合資合作、收購兼并、融資租賃的方式參與公立醫院改制重組;鼓勵公立醫院利用人才、技術優勢,與社會資金合作舉辦具有獨立法人地位和獨立場所的高端醫療機構;優先支持社會力量舉辦非營利性醫療機構;鼓勵社會力量興辦社區衛生服務機構,擴大醫療服務市場的對外開放度;鼓勵境外投資者以合資、合作、獨資等形式舉辦醫療機構。為了保證民營醫療機構良性發展,建議抓緊研究制定鼓勵發展政策、公平待遇政策、財政稅收政策、投資融資政策、科技創新政策、人才培養政策,應按質量、價格逐步擴大購買服務,逐步擴大民辦醫療機構納入醫保定點范圍,為民營醫療機構發展提供強有力的政策支持。同時,要完善社會醫療機構市場的準入機制、檢查評估機制、預警機制和退出機制,加大對民營醫療機構的監督力度,規范其各種行為。

2.加強公共服務市場化的法制建設。服務市場化的實現, 首先需要有一個良好的法律和制度環境,以恰當規范地解決市場過程中的各種公共問題。紐約州錫拉丘茲大學馬克斯韋爾公民及公共事務學院教授戴維·范斯萊克說,對中國,對其他任何國家來說,政府向社會力量購買公共服務都不是一個輕松的過程,它需要建立法律、監管和競爭性招標等框架,這個制度框架還必須在執行過程中不斷完善。公共服務相關的法律制度主要包括:政府購買服務指導性目錄、明確政府購買服務的種類、性質和內容;社會中介組織與政府的合作形式、各角色的職能界定、融資方式、合同制定、市場準入條件、風險與收益的分配形式、承辦合約雙方的責任權益及賠償以及公共服務的績效評估等。它們是激勵、約束政府與社會組織的法律依據,是使市場化過程有法可依、有章可循的有力保證,為高質量的公共服務奠定初步基礎。

3.大力發展社會組織。西方發達國家在行政改革過程中, 十分注重發展社會組織,它們有效地分擔了政府原有的公共服務職能,協助和參與了政府的公共服務項目。前文曾分析指出,上海社會組織的發展狀況距離轉變政府職能的要求和充分發揮社會組織在公共服務等方面的功能仍有較大差距。所以政府要積極培育和大力發展社會組織。根據香港、新加坡等地區的經驗,上海需要著力解決的問題是:在審批上,放寬對非政府組織建立的審批,并逐步過渡到登記制度; 在法律地位上,完善相關政策法規,為進一步深化政社分開提供法制保障。要營造有利于社會組織發揮作用的法制環境,保證非政府組織在公共服務中的平等參與、正當競爭、有效實施、成果名譽等合法權益;在目標設計上,既要推進政社合作,又要保持距離,實行機構、財務、任職三分離,培養它們的獨立性;在策略上,著力營造社會組織生態環境,加強社會組織的能力、公信力建設;在運作上,亟待建立和完善政府購買社會組織的競爭機制和評估機制,進一步完善公益創投與公益招標的機制,以提高服務質量,促進社會組織自身的能力建設。此外,要創造條件吸引國際組織落戶上海。

(四)構筑網絡治理模式,推進社會協同共治。

網絡治理是目前在西方流行的一種公共管理理論。網絡治理理論認為社會管理既是政府的重要職能,同時也是社會自身的重要功能。在社會公共事務的管理過程中,并非只有政府一個主體,而是存在著包括各種非政府組織、非營利組織、志愿者組織、公益組織、慈善組織、中介組織等社會組織。因此主張社會治理主體的多元化、各個主體之間互相合作,強調社會管理社會化,實行多中心治理、協同治理,跨部門合作。在網絡治理模式下,政府不再是唯一的公共管理主體,政府與公民社會和社會組織一起處理社會公共問題。黨的十八大報告提出:“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系,加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。十八屆三中全會又著重強調:“要改進社會治理方式,激發社會組織活力。”因此,上海理應毫不猶豫地努力創新社會治理新模式。

1.確立政府在社會治理中的主導者地位,加強政府監管。中國長期形成的強政府、弱社會的體制格局當下難以迅速改變,上海盡管城市經濟發達,但還沒有形成發達的公民社會,社會中介組織雖然在改革開放以來得到迅速發展,但還不成熟、不規范,因此政府在社會治理網絡中居于負責位置,面對經濟增長與多重社會轉型中出現的權利訴求上升、行為失范、沖突凸顯、利益多發、矛盾交錯、秩序威脅等現實,政府應力求通過社會管理體制的完善、法制的完備和管理方式的改進來解決問題。特別是環境衛生、消費者保護等部門要借鑒香港政府的城市管理經驗,強化規制和監督,完善城市管理的法制化進程。

2.創建協同政府,實行社會共治。協同政府是以政府為主導的,政府、市場、社會之間,政府各部門之間、政府橫向與縱向之間所形成的一種多維主體合作治理結構。它并不僅僅意味著政府組織間的聯合,更為主要的是一種合作行為,在于通過消解矛盾、增進共識、互相合作,進行社會共治,其核心目的是整合相互獨立的各種組織以實現政府所追求的共同目標。為提高社會管理效能,上海可借鑒“整體性治理理念”,努力探索創建協同政府的各種形式。在機構設置和理順部門職能分工上,加強綜合部門和綜合管理協調職能建設,深化“大部制”改革;強化核心部門控制能力;創立跨部門組織、區域協調組織,如完善綜合執法體制,推進文化市場、城市管理、經濟領域的綜合執法為重點行政執法體制建設,加強行政執法部門與外部平行部門聯系,尤其要加強與公安機關、法院的聯系,遏制暴力抗法,以法律作為執法保障。實現從“條塊分割型”向“綜合協調型”的轉變,使長期以來的部門分割化管理轉變為綜合協調化管理,提高政府管理的整體效能。在城市管理中引入市場化、社會化機制,鼓勵企業、社會組織參與城市維護和管理。如對食品安全的監管,可根據“協同政府”的理論,借鑒美國的經驗,在現有的體制上,強化綜合性的超越各部門的食品安全統一權威的綜合監管機構,最大限度地消除部門之間的沖突,整合各部門的資源;加快建立和完善食品安全綜合執法和聯合執法機制,使各部門既各負其責又加強協作,解決各自為政,多頭執法、交叉執法的問題。建立屬地管理責任機制。強化區縣長“守土有責”意識,建立行政轄區內的食品安全責任制。加快在上海所有街鎮建立食品藥品監督所,編織基層食品安全監管網絡,將食品安全隱患早發現、早解決在基層。學習運用社會化管理方式,成立上海市食品安全工作聯合會,建立健全消費者普遍監督、行業協會專業支持、新聞媒體宣傳教育和食品行業自主管制的有效社會立體監督體系,促進形成社會共治格局,形成無縫隙、全覆蓋、層層布控的管理格局。必須盡快建立以源頭控制為主體、覆蓋“農田到餐桌”全程食物鏈的監管鏈、信息鏈,以溯源為特征,以終端產品的抽樣檢測為手段的產業鏈安全的全過程控制,不僅要對市場源頭進行追溯檢測,更要建立全社會的檢測體系。建立食品安全信用信息征集系統、風險評估、風險管理和風險交流的分析系統、危害報警系統、食物中毒通知系統、化驗所匯報系統和流行病學通信及咨詢網絡系統。借鑒新加坡的做法,全面推行建立餐飲業一年一度檢查評估掛牌制度,并引入第三方和網上公開測評等社會化考核評價機制。要建立生產經營者首負責任制,落實質量安全責任追究制度。

又如,對犯罪的預防,可借鑒紐約市社區警務的做法, 發揮合力作用。在工商管理中,可借鑒香港做法,強化工商管理機關監督檢查及與法院執法的合作關系。

3.重心下沉,社會管理努力落腳社區。隨著“單位制” 社會變成“社區制”社會,“單位人”變成“社區人”,作為城市社區逐漸演變成政治、經濟、社會活動集聚的中心,對于城市的穩定具有重要作用。因此,社會管理盡最大努力落腳到社區管理,探索創新城市管理模式。按照“社區自治、議行分設”的原則,探索新的社區發展和管理模式,推進基層民主制度建設,“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。進一步構建和完善2+X社區組織建設新體系,即社區黨組織、社區居委會+若干社區社會組織。建立健全市社區代表大會制度。可在各區建立社區委員會的基礎上,建立全市性的社區工作指導聯席會議制度,可設常務辦公室,作為半官方半研究性的事業單位。積極探索業主委員會和居民委員會的權益協調關系,根據不同社區類型,創建相適應的不同協調模式。如在古北、聯洋、碧云、新天地等這些國際社區里,應充分發揮外籍居民的參與作用,積極搭建國際化的管理平臺,走出一條具有中國特色的國際大都市的國際社區管理創新之路。在農村地區推廣以“自治共管、智能管理”為重點的村宅封閉式管理模式。建立聽證會制度,積極開展聽證、議政活動,推進城市管理民主化。

(五)不斷弱化和縮減行政審批,加強事中事后監管。

不斷深化行政審批制度改革是推進政府職能轉變和管理創新的重要抓手和突破口,減少政府審批又是行政審批制度改革的突破口。“新公共管理”改革要求政府轉變管理方式,而行政審批制度改革就是政府的一場自我變革和自我完善。新加坡、香港、紐約等城市政府也針對行政管制的弊端,進行了逐步減少政府審批、放松政府規制的改革,促進了政府職能轉變。目前,我國審批制度改革的最大問題是應急性的、運動式的、淺層次的減量型改革,缺乏主動創造條件削減審批項目的整體規劃,導致的結果是:改革不扎實,搞一次審改,不顧條件成熟與否,被迫削減一些項目,故每在清理項目時,又出現這減不得、那也不成熟的兩難現象,有的審批項目取消后,由于條件不成熟不得不重新恢復;國務院已明確取消的,不得不取消,國家未明確,少有爭取條件取消的,或者以“核準”、“備案”、“年檢”等方式進行變相審批;真正體現部門權力的審批事項,還繼續被一些職能部門牢牢抓在手里。上海如何加大行政審批制度改革的力度,我們認為在建設服務型政府理念下,引入市場機制,積極創造削減審批事項的條件,從總體上弱化和縮減經濟領域的行政審批,特別是企業和群眾反映強烈的行政審批,要爭取創造取消的條件。具體說要不斷創造能取消審批項目的“四凡”條件。即:創造凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的條件; 創造凡市場競爭機制能夠有效調節的條件;創造凡社會行業組織或者中介機構能夠自律管理的條件;創造凡行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的條件。只有如此,政府才能逐步退出審批,才能從根本上實現十八屆三中全會提出的“市場機制能有效調節的經濟活動,一律取消審批”的改革目標。對公共性領域需進行必要審批的,也可以在運作環節中引入市場化方式,更多運用經濟、法律手段管理經濟社會事務,以減少審批事項,簡化審批環節,縮短審批時限。

為規范審批事項的清理,需要加強行政審批清理項目的配套制度建設。

1.要建立審改工作規范制度。包括審改監管機構組織制度、清理機制、工作程序、業務管理及制約機制和責任制,以保證審改工作的規范性,真正實現對行政審批行為的動態管理和長效管理。

2.要建立審批事項清理標準化系列制度。包括行政審批事項清理原則、政策清理制度、評估論證制度、民意調查制度、專家咨詢制度、項目分析制度等,以保證清理工作的合法性和合理性。其中評估論證制度指的是對項目保留或取消、調整依據的論證,通過標準化評估論證制度,明確政府需要階段性保留的審批事項及其依據,對決定取消、調整的審批事項,從審批部門、審批對象、審批依據和審批內容等方面分類做出處理,防止出現以備案、核準等名義進行變相審批。

3.加強完善事中事后監管制度。借鑒中國(上海) 自貿試驗區“寬進嚴管”的改革做法,特別要強調無論是審批“瘦身”后對已取消調整的項目還是保留的項目,都必須加強事中事后監管,規范監管行為。一是實施告知承諾制。投資方法人代表對備案和承諾的內容負責。二是建立上海統一聯網的企業信用檔案系統。將企業登記備案、年度報告、資質資格等通過市場信用信息系統予以公示。三是完善信用約束機制。將有違規行為的市場主體列入經營異常的“黑名錄”,統一向社會公布,充分提高企業失信成本。要充分借助報紙、廣播、電視、網絡等方式公布“黑名錄”信息,并向政府相關部門、金融監管機構、金融機構及行業協會、征信機構等通報;凡是被列入“黑名錄”的,都應受到信用懲戒,在政府采購、招投標、行政審批、融資信貸、市場準入、資質認定等方面受到限制或者禁止。四是建立信息溝通協同監管機制和備案機構定期核查制度,發現實際情況與承諾內容不符的,依法追究有關企業和人員責任。

總之,要以自貿區試點為契機倒逼行政審批制度改革。以貿易便利化、投資自由化、金融國際化等為特點的自貿區已確定在上海開始試驗,這必然會倒逼對市場準入限制、行政審批制度、資本項目開放等的改革,不管是以“負面清單” 還是“限制性行業準入”方式,都會要求對行政審批制度進行一場革命性的轉變與創新,需要建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿易規則體系,營造相應的監管和稅收制度環境。上海應該以此為契機,借鑒發達國家和地區的經驗,探索和建立行政審批制度的新模式,并建立配套的政策措施,重新構建相關政府部門的行政方式,利用自貿區相關政策的輻射效應,為企業和社會提供高效透明的行政服務。

(六)加快電子政府建設,推進政府管理行為方式改革。

對于傳統的官僚體制而言,電子政府不僅僅是一種全新的概念,而且將是一種全新的治理模式,電子政府的核心不是技術,而是借助技術來實現政府治理模式的創新。借鑒發達國家的經驗,推進上海“電子政府”建設應把通過電子政務建設來創新政府治理模式作為著力點,把建立一個以為公眾服務為導向的無縫隙政府為目標。

1.頂層設計,科學謀劃電子政務發展藍圖。戰略規劃的延續性是保持電子政務健康快速發展的前提。當今世界各國紛紛頒布了下一個階段的電子政務戰略規劃,上海也應加快腳步,盡快布局,爭取搶占電子政務發展的戰略制高點。

2.整合資源,集成協同共享。逐步推行跨部門系統的“一體化”建設和應用模式,鼓勵新建系統利用已有網絡、設備、應用基礎平臺等資源,適度拓展;圍繞人口、法人及空間地理信息,完善集中式基礎信息庫與分布式專業信息庫相結合的政務信息資源體系;探索建設本市政務信息資源目錄與交換服務系統,形成科學有效的政務信息資源交換共享機制。

3.深化應用,拓展便民服務功能。聚焦政府內部的核心業務和重點工作,不斷拓展相關電子政務應用。聚焦與人民群眾生產生活密切相關的政務活動,強化專項業務建設與應用,提供更加靈活、高效的電子政務服務。如:發展網上辦公、網上繳費、網上咨詢、網上信息披露和互聯網監管等現代化辦公手段,提供“單一窗口”、“24小時”、“一站式”在線服務,實現服務型政府從在線服務向辦公場所延伸,從前臺向后臺延伸;建立網上民意調查系統,開設群眾參政議政論壇,鼓勵干部與群眾進行網上對話和交流;建立云計算中心,提供個性化服務;發展電子社區,實現政府與社會的無縫連接;推廣社區事務受理等直接服務百姓的政務信息系統建設;拓展市民信箱等已有應用的覆蓋面和功能。

4.利用信息技術,進行政府再造。政府再造的內容包括政府的權力配置、職能的分工、層級關系、部門設置、工作流程、組織結構與工作流程的全面轉型。通過職能模塊化、工作流程的一體化,提高政府運作的透明度和效能。

(七)完善政府績效考核評估體系,不斷推動政府管理創新。

績效評估是促進政府管理創新,提高行政效能的有效管理工具。政府管理創新的目的是提高行政效能,績效評估是對行政效能的測定。政府績效管理和評估是世界各國政府創新的一項重要內容,在此領域已積累了較多的經驗。上海在政府績效管理評估工作還沒有成為全市法定的制度化的活動,需要著力完善政府績效考核評估體系,進一步嚴格績效管理。

1.加強政府績效評估的法制化建設。政府績效評估必須有相應的法律保障才能有效地推行下去,因此完善評估立法必然成為改進政府績效評估的有效途徑。建議上海對績效評估的目的、原則、評估體系、評價指標和具體辦法作出明確的規定,使政府績效評估擁有法定要求,以推動和保障地方政府績效評估,使其發展具有可持續性。為樹立績效評估的權威性,應在市一級建立專門的政府績效評估工作部門,提供統一的政府績效評估指導,協調各層級、各區縣、各部門的政府績效評估工作。

2.建立起多視角績效評估指標體系。科學的指標體系應該是,既要有經濟、效率與效果方面的指標,也要有公平、秩序和安全方面的內容;既要注重政府部門產出和結果方面的指標,也要注重政府服務質量和顧客滿意度方面的指標;既要看當前的顯績,又要看可持續發展的潛力績效;既要看局部的發展,也要看整體和全局的利益。由此,一級指標可設:潛力指標、行為指標和績效指標。潛力指標包括:創新能力、思想建設、組織建設;行為指標包括依法行政、政務公開、作風態度、清正廉政;實績指標包括效率、效益、效果、質量及群眾滿意度。實績三級指標應糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重,更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。為了及時發現隱患,防止事故,保持警覺,三級指標可以設立否定性的績效指標,即把注意力集中在也許是績效的一個重大缺陷上的方法。如對被報告的道路上的土坑有5%在一年內仍然沒有修好這個事實保持警覺,也許比知道在一個月內已經有50%已經修好這個事實更重要得多。

3.培養多元化的評估主體。借鑒英國政府績效評估的主體多元化做法,上海政府績效評估也可以實行多元化與精簡化共存的原則。課題組認為,上海目前的績效評估主體應該構建以人大為主導,輔助以主管部門、獨立學術機構和公民組織為補充的績效評估網絡,合力推進上海績效評估的發展。在我國,人民代表大會是國家和地方最高權力機關,行使著監督政府的崇高使命。顯然,人大的監督職能和績效評估的功能有很多的契合點,強化人大評估職能對發揮績效評估的作用和人大的監督功能具有互補的良好效應。獨立的非官方機構,比如中立的學術機構和民間組織發起的對政府績效評估。這種第三方績效評估具有中立、客觀、專業性強等特點,缺點是評估往往得不到被評估機關的配合,因而評估的效能受到一定的影響。在社會公眾(顧客)方面,主要側重對公共服務滿意度的測評。

4.將績效評估與管理工作相結合,充分利用績效評估工具來改進政府管理。把績效評估與人大的預算審批、地方立法、行政問責等有機聯系起來。績效評估過程也是一個收集信息的過程,因此必須要建立和完善政府管理信息系統。績效管理還要與其它管理工具相結合而探索,如標桿管理、全面質量管理等管理工具,促進政府部門管理績效的改善。另外,實施績效評估的過程中必須注意避免績效評估成本過高,以免違背績效管理的初衷。


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