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關于地方政府轉變職能有關問題芻議

          
    

魏建一 

內容提要】轉變政府職能是深化行政體制改革的核心問題,在經濟體制改革中起著至關重要的作用,是歷次機構改革的關鍵。而政府職能轉變的關鍵在于培育并維護一個有效的市場環境,理順政府與企業和社會的關系,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。能交由市場配置或由社會中介組織承擔的,堅決交由市場調節和社會中介組織承擔。地方政府應當圍繞創造一個有效率的市場環境,行使好調控、培育、維護、監督和服務作用。繼續深化改革推進政府事務綜合管理,減少行政審批正確界定政府職權。結合各項改革,進一步實施政企分開、政社分開、政事分開,解決好政府越位、缺位、錯位的問題,努力實現政府角色歸位。

 

關于政府職能轉變問題,中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,對加快政府職能轉變,深化行政管理體制改革作出部署,表明了全面深化改革的視野和路徑。早在2013年初,中共十八屆二中全會和十二屆全國人大通過《國務院機構改革和轉變方案(草案)》,把轉變職能放在了突出的位置。同年11月,地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議在北京召開, 中共中央政治局常委、國務院總理、中央編委主任李克強發表講話,部署地方政府職能轉變和機構改革工作。切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,已成為新一屆政府明確的思路。轉變政府職能是深化行政體制改革的核心問題,在經濟體制改革中起著至關重要的作用,是歷次機構改革的關鍵。地方政府應當圍繞創造一個有效率的市場環境,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,行使好調控、培育、維護、監督和服務作用,解決好政府越位、缺位、錯位的問題。在這方面要注意以下幾個問題。

理順政府與企業和社會的關系

深化改革,政府和市場的關系將成為重要議題。改革要進一步厘清政府和市場的關系,理順政企關系、政事關系、政社關系,使企業、社會、公民權利和政府權力各行其道,各敬其事。政企分開是政府職能轉變的關鍵,也是政府職能轉變的難點所在。盡管歷次政府機構改革基本撤銷了帶有計劃經濟性質的專業經濟部門,使政府職能得到了轉變,但由于傳統觀念的束縛和政府對國有企業的管理還沒有完全擺脫原有的模式,科學決策的投資體制尚未完全形成,市場在資源配置中的決定性作用還難以充分發揮。而經濟社會的持續發展對政府職能轉變提出了更迫切的要求,地方政府必須加快自身改革,大力推進政府職能轉變,才能適應服務于貿易自由化、投資自由化、金融國際化、行政精簡化的要求。

地方政府應該切實履行經濟調節和市場監管的職能, 努力實現政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,主要運用經濟和法律手段管理經濟活動。凡是應該由企業辦的事情,交給企業去辦;凡是市場能夠解決的問題,要讓市場去解決;凡是社會能處理的,要交給社會去辦,將適合市場化方式提供的公共服務事項,交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業承擔。當利益格局復雜、社會訴求多元以后,要把更多的決策交給社會去博弈。進一步理順政府、市場和社會的關系,提高社會力量投入的積極性,改善公共服務的合力;凡是應該由政府辦的事,政府必須切實負起責任,不折不扣地辦好。政府部門的主要職責就在于提供公共產品和公共服務,創造并維持良好的市場環境, 確保市場經濟穩定運行。

因此,政府部門不應當再從事具體的經濟活動或者進行微觀的經濟管理,而應充分發揮市場配置資源的決定性作用。當然,這并不是說不需要政府的作用了,政府的作用在于運用各種政策調控手段防止和彌補市場失靈,使政府作用有形的手與市場機制無形的手相輔相成,激發更大活力,形成經濟持續發展的內生動力,確保經濟的平衡發展。

把握改革原則進一步推進政企分開

按照政企分開的原則,進一步推進政企分開,探索建立國有資產管理、監督和運營體系。轉變計劃、經貿、財政、銀行等宏觀調控部門的職能,不直接干預企業的經營活動,減少分錢、分物、批指標、立項目等行政審批事務。政商之間從來都存在錯綜復雜的關系,存在政商兩界自由進出、為官、發財交替而行的現象。在文明社會里政商之間應有明確的界限,不宜互相交織逾越。一旦關系不明、界限不清,就會使兩者之間產生不良循環,帶來官商勾結交易的腐敗行為,影響正常的經濟運行。在中國經濟發展階段,官員可以支配的經濟資源巨大,要防范企業借助利益輸送方式侵蝕官場,對政商的“旋轉門”要有相對成熟的制度進行約束。實行政企分開,要切實割斷國有企業與行政機關的行政隸屬關系,實現政府與企業的良性互通,行政機關不再是企業的保護傘,企業也不再是行政機構的附屬物,而是享有完全民事權利能力的獨立法人;要解決企業套用行政級別問題,要使企業真正成為市場經濟的主體而不帶任何行政色彩。目前國企高管按照企業標準拿著年薪,而卻按照行級別戴官帽,在企業與行政機關之間調動,使得企業高管“進退維谷”,高薪掙得差不多了就去政府部門當領導。要深化改革取消國企高管行政級別,徹底斷了其行政官員級別待遇的后路,使國企高管一心撲在企業上,帶動企業發展。要理順政府與企業的職能關系,將屬于企業的生產經營自主權真正還給企業,將各級政府機關的職能重新界定后予以法規化,并予以嚴格監督,防止有些政府機關擅自擴大權力和濫用權力,保障企業的合法權益不受侵犯;要從理順國有資產產權關系入手, 明確劃分政府的社會經濟管理職能與出資者的職能、所有者與經營者的職能,實現政資分開。對電力、鐵路、民航、通訊等壟斷性行業和公共服務領域,按照政企分開原則推進管理體制改革,引入競爭機制,預防腐敗的發生。

按照社會主義市場經濟發展的要求,轉變政府職能,實現政企分開,要注意幾個問題:一是要通過機構改革調整專業經濟管理部門;二是加強和改善對國有資產的監管。要把政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能分開,建立與市場經濟相適應的國有資產出資人制度和法人財產制度,理順產權關系;三是繼續深化國有企業改革,促進國有企業轉換機制,完善公司法人治理結構,建立科學規范的現代企業制度,使企業真正成為市場競爭的主體;四是要合理調整國有資產的戰略布局,堅持有進有退,將國有資產逐步從競爭性領域撤出,集中于國民經濟的重要行業和關鍵領域。同時,要將本應由政府履行的社會職能從企業剝離出來,由政府部門和社會中介組織承擔,以減輕企業的社會負擔。

準確定位政事分開推進政府職能歸位

“政事分開”是事業單位改革的指導思想和基本原則。準確定位“政事分開”的內涵,是我們推進事業單位改革的前提條件。推進政府職能歸位,必須準確定位“政事分開” 的內涵,政事分開不能簡單地理解為“還政于政、還事于事”; 不能將公共服務事業單位當作“財政包袱”拋掉;更不能將原有下放的審批權借機上收。借鑒發達國家公共服務體制的國際經驗,結合我國的基本國情,“政事分開”的內涵應主要包括:政府部門與政府服務事業法人分開;政府部門與公共服務事業法人的管辦分開,或者說是“政府所有者與主管者的職能分開”;政府主管者職能與服務者職能的分開、政府作為公共服務的購買者與提供者職能分開、政府作為服務委托人的職能與政府其他職能分開。事實早已證明,政府的眼光并不比企業來得更高明,政府需要做的是運用法規來監管行業,積極創造公平交易環境。政府職能轉變要求政府必須停止對微觀經濟的干預,行政資源必須公平地輸送到各種資本主體,讓市場展開公平競爭。

政事分開的核心是減少政府部門的直接干預,下放權力, 讓事業單位有更大的自主權和靈活性,不再成為政府部門的附屬機構。與政企分開模式所不同的是,事業單位的經營自主權必須依據其公共性的程度和受政府監管的程度,以及對政府資源的依賴程度來界定。公共性程度越高,政府監管力度就越強,市場信號相應就越弱,資金來源就越需要政府保障,公共服務的提供就越具有強制性,如國民義務教育、衛生防疫、科學普及、文物保護、新聞輿論等公共事業,管理自主權應與政府的監管權協調一致起來,兩個方面都需要強調。反之,對那些公共性較低、市場信號較強的事業單位,如文化娛樂、職業教育、技術研發、體育場館、圖書出版等事業,應盡可能的擴大經營自主權,條件適宜的可采用企業化管理模式。

深化改革優化政府組織架構

按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調又適度分離的要求,深化各項改革,精簡機構,嚴控編制,理順職責,優化政府組織結構,仍然是地方行政體制改革的重要內容。與發達市場經濟國家相比,我國地方政府管理層次和機構設置偏多。政府管理層次和機構設置多,易造成決策執行效率遞減的問題。在這方面,一是應考慮綜合設置政府部門實行“大行業”、“大產業”管理模式,加強跨機構與跨部門間的管理;要繼續深化行政組織體制改革和政府機構改革,優化組織結構,理順職責分工,提高行政效率。二是行政組織體制要實現由“小部制、決策執行一體化”的體制

向“大部制、決策與執行相區分”的體制轉變;由內部功能導向的組織結構向外部服務導向的組織結構轉變;由多層次垂直性組織結構向少層次扁平型組織體制轉變。三是進一步調整政府機構設置,加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構,撤銷那些直接從事或干預經濟活動和社會事務的機構;減少政府層級,切實解決管理層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節、效率低下等問題。

合理劃分權責理順職責分工

目前政府機構存在分工過細、職責交叉重復的現象, 影響了政府行政效率。具體體現在:政府機構職能劃分過細,造成協調困難,管理成本增加,不便于進行戰略管理;政府部門現在既負責公共服務的決策,也負責公共服務的執行, 決策與執行不分造成了公共服務中的利益機制固化、執行缺乏監督、容易造成腐敗等問題。在這方面,一是按照權責一致的原則,進一步理順部門職責關系,明確界定部門職能分工。要根據責任賦予相應的權力,克服職能交叉、權責脫節和決策、執行、監督相脫離的弊端。二是按照決策和執行適當分離的原則,改革行政執法體制,推行綜合執法實行行政執法責任制和問責制,克服多頭執法、執法不公的現象,對行政過錯要依法追究。三是將政府機構相同或者相近的職能合并,盡可能地由一個部門管理;探索大部制體制,精簡管理機構,推進政府事務綜合管理,完善政府的市場監管機構體系。要合理劃分各級政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的權責。四是按照發揮中央和地方兩個積極性的原則,依法規范中央部門和地方政府職能和權限,正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。提高中央與地方兩個積極性,從國家治理的角度看,我們實行的是兩級治理架構,要改變用傳統五級政府看待中央地方關系的思維慣性,地方政府要擁有更多的自主權,可以根據地方情況進行治理。這就需要一方面擴大地方政府的權力,另一方面強化地方政府責任的約束。五是深化經濟體制、政治體制、行政管理體制改革。在依法劃定各類權利主體合法權限的基礎上,依據公民權利至上的原則,合理確定政府的職權范圍。積極穩妥地分類推進事業單位機構改革。按照政事分開的原則改革事業單位管理體制,對不同功能和特點的事業單位進行分類指導推進改革,推進具備市場化條件的營利性事業單位轉制。要繼續推進鄉鎮綜合配套改革,合理界定鄉鎮機構職能,精簡財政供養的機構和人員。

各級政府必須從那些管不了、管不好和不該管的事務中退出來,管好政府應該管的事。政府要簡政放權,轉變職能,不可能養很多人,必須依賴智庫發揮智庫作用。在現代社會, 政府應該管的事情, 就是公民、企事業、社會團體管不了、管不好、不該管的事情,即社會公共事務。而對于公民和法人權利范圍內的事情,只要公民和法人依法行使權利,沒有侵犯他人和社會權利,政府就不必過問和干涉,應集中精力管好應該管的事情。

簡政放權減少行政審批事項

減少行政審批事項,主要是本著“簡政放權”和“轉變政府職能”兩個目標。具體而言,簡政放權就是要擴大市場和社會空間,放松限制。因為市場和社會要發展,如果在審批上設置很多障礙,就制約了發展。特別是我國加入世貿后,審批事項與世貿規則存在諸多沖突,無處不在的審批事項, 像一張大網綁住了市場經濟,使其失去了活力。在一個日漸開放的市場,禁止和限制企業投資的行為和領域應當越來越少,允許企業自由投資的行業和領域應當越來越多。這不但減少了對企業投資行為的管制,簡化了對企業投資行為的管理手續,也大大降低了行政管理成本。當然,必要的行政審批必不可少,但行政審批制度遭人詬病之處,在于既影響效率也容易有腐敗或者尋租行為,使行政體制改革舉步維艱。在減少行政審批事項的同時,也意味著與審批相連的利益外殼被剝離,極大地遏制了權力異化和腐敗的發生。精簡審批事項,并不是說政府可以當甩手掌柜,而是需要政府改變舊有的行政審批觀念。一是在改革中必須始終抓住轉變政府職能這個關鍵,減少和規范行政審批,完善政府的經濟調節、市場監管、社會治理和公共服務職能。二是按照減少和規范行政審批的要求,深化投資體制改革,減少行政審批。企業投資項目除關系國家安全和生態安全、涉及重大生產布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外,由企業自主決定,政府不再審批。要明確審批范圍,減少審批事項,規范審批行為,在更大程度上發揮市場在資源配置中的決定性作用。三是營造公平的市場環境。政府該放的權要放,該管的事要管好,讓各類所有制企業在市場上有平等競爭的機會和條件。四是修改相關法律,依法明確規定中央與地方的職責權限,包括中央政府的專有權、地方政府的專有權、中央政府與地方政府的共有權、中央政府和地方政府不得行使的權力,使中央與地方的權限劃分不因領導人的變化而變化,不因領導人注意力的變化而變化。通過修改有關法律、法規,解決各級政府職權籠統、權力界限模糊、遇事推諉扯皮的弊端,依法明確規定各級政府的職權及其界限,使精簡審批事項有法可依。

隨著縮減行政審批事項、轉變政府職能、向社會和市場放權的政府改革不斷深入,政府行使權力的范圍勢將有所縮小,邊界日漸清楚,意味著政府行使權力的禁區、限制將越來越大。行政審批制度改革是進一步激發市場和社會的創造活力、打造中國經濟升級版的重要一招。

科學確定行政執法職責

責任是法律的生命,沒有責任規定的法律只會淪為一紙空文。所謂行政執法責任制,是將法律法規賦予行政機關的執法職權進行逐項分解,建立起完整的崗位責任體系,并通過電子信息化手段來落實行政執法責任制的各項具體指示,實現規范化、規程化管理,將傳統的事后監督并追究行政責任轉換為事前、事中和事后的全過程監督并追究責任的制度。實踐證明,行政執法責任制的推行,明顯推進了各級政府部門依法行政的進程。為此,應當按照要求推進行政執法責任制,依法界定執法職責,科學設定執法崗位,規范執法標準和程序;建立公開、公平、公正的評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制,評議考核應當聽取公眾的意見;積極探索行政執法績效評估和獎懲辦法。健全行政執法責任制,其核心是通過明確行政機關的法定行政執法職責,健全行政執法評議考核體系,落實行政責任追究機制,實現將行政執法行為納入法治軌道的目的。為此,應當在認真清理行政執法主體和執法依據、界定執法機關職責、健全行政執法監督制度的基礎上,逐步形成以規范行政執法為目的、以明確行政執法責任、追究行政執法過錯為內容、以設置考核目標進行評議考核、落實獎懲措施為保障的行政執法責任制體系。

界定政府職能降低政府行政成本

一是要科學界定政府職能, 降低政府行政成本,改革高成本運作管理體制。凡是市場機制和社會自治能夠解決的事務,政府就不要去管,就不要設立管理機構;凡是社會需要,而市場和社會依靠自身機制解決不了的事務,政府就應納入自己的職能范圍,并且集中精力把它管好。二是要合理設置機構、控制領導職數和人員規模,切實落實“十二五”期間機構編制總量只減不增、降低行政成本的要求。同時努力提高政府工作人員的素質,提高服務意識,達到降低成本提高效率的目的。三是切實加強機構編制管理。經濟學定律“免費的總是最貴的”在機構編制管理中同樣適用。機構編制對于各單位是無償的資源,多多益善,競相增編。這種狀況必然帶來資源錯配、效率低下,會使行政體系處于最低效和最昂貴的膨脹狀態。要切實研究制定相應的法律法規,實現機關和事業單位機構設置、職能、編制和工作程序的科學化、規范化、法定化。四是推行機關事業單位人事管理制度改革。完善制度確保公平公正選擇人員,使人員正常流動,使更多的人乃至每個人通過自己的素質實力,來獲得應有的崗位,提高崗位履職水平。建立公務員聘任制,形成公務員正常的上下退出機制。改革干部考核體制,切實把公共服務和群眾滿意度作為評價、考核、獎勵、問責的標準。五是要建立科學、規范、有序的政府運行機制,從根本上降低政府運行成本。要減少行政層次和環節,簡化程序,增加政府工作透明度。六是建立電子政府,實行網上辦公;要逐步使交通補貼貨幣化;建立和完善政府公開采購制度。對社團組織要克服行政化傾向,改變行政化思維、行政化運行機制,為行政改革創造良好環境。七是要改革現行的行政預算管理體制,增強政府運行成本的約束力。要取消沿用多年的支出基數,以零為基點,根據項目的實際評估和財力可能,重新編制年度預算數額,降低政府運行成本,提高政府工作效率,用簡樸的政府來取信于民、造福人民。

(作者單位: 天津市機構編制委員會辦公室)


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