11选5开奖视频

社會組織管理體制的重構

          
    

蔣積偉 

內容提要】當前業務主管部門和登記管理機關構成了政府對社會組織的雙重管理體制,也由此造成了社會組織在實際運行過程中的登記難、注冊難和監管難等一系列問題,行政化癥狀在一些地方也十分明顯。本文圍繞重構社會組織管理體制的目標,分別闡述破除思想誤區、構建自律機制、完善外部監督、強化培育扶持等內容,提出要加大政府購買服務力度、探索社會組織走社會企業的解決思路。

 

當前社會組織管理體制改革評析

1989年頒布的《社會團體登記管理條例》規定:“國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關”。“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織,是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的主管單位”。“申請成立社會團體,應當經其業務主管單位審查同意,由發起人向登記管理機關申請籌備”。“業務主管部門”和“登記管理機關”構成了政府對社會組織雙重管理體制。延續多年的雙重管理體制的設計本意是實行雙重管理和雙重負責的“雙保險” 機制,在實際運作中卻直接導致了登記難、注冊難和監管難的問題。雙重管理陷入了雙重難管的尷尬局面:業務主管部門要么無力或無心監管,抱著多一事不如少一事的消極態度,要么干預過度幾乎使社會組織淪為了又一個下屬分支機構。業務主管單位對社會團體從成立到解散的全過程負有管理責任,這表明業務主管單位擁有相當的制度化權力,很容易把合法社會組織置于政府的控制之下。陸學藝把社會組織與國家組織之間的這種關系界定為“國家法團主義”。在這種模式下,國家自上而下的強力干預社會組織,通過種種行政化或明文規定的方式,賦予某些社會組織以特殊地位,而對競爭性社會組織根本不給予合法地位。這種關系模式制約了社會組織的發展。許多社會組織具有較強的專業性,由政府作為業務主管部門,業務的陌生或不熟悉,也會造成社會組織發展的衰微。此外,雙重管理體制違背了統一管理、統一領導的原則,從而造成了職能重疊、責任推諉等弊端,嚴重地制約著社會組織的發展。

近些年,自中央高度重視社會建設以來,社會組織管理體制改革也被提上日程,但基本上還處于地方先行先試的階段。其中,深圳、廣州、北京以及上海等地的改革走在全國前列,改革措施涉及到社會組織的登記制度、社會組織去壟斷化和行政化、拓寬社會組織參政議政的渠道,以及加大對社會組織的扶持力度等方面。不過,綜合各地改革的實踐來看,改革主要聚焦于破除社會組織的雙重管理體制。例如,從2012年1月1日起,廣州市各種行業協會、異地商會以及公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織,不再需要掛靠主管單位,可以直接到民政部門申請登記。2012年4月,中共廣東省委、廣東省人民政府印發《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》的通知,要求除法律法規規定需要前置審批的以外,2012年7月l日起,社會組織的業務主管單位均改為業務指導單位。地方的改革思路得到中央的認同,十八屆三中全會明確提出要激發社會組織活力。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤,重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織,成立時直接依法申請登記。各地以“破除雙頭管理”為重點的社會組織管理體制改革,實際上僅僅是社會組織管理體制改革的開始,或者說社會組織直接到民政部門登記,只是解決了社會組織管理的源頭問題,至于社會組織準入后的管理問題,思路還不是很明晰。“破”“立”結合是改革必須遵循的原則,對于社會組織管理體制的改革來說同樣適用。目前的社會組織管理體制改革,更多的屬于“破”的范疇,但如何“立”還缺乏清晰的思路和具體的措施。社會組織管理中的諸多關系需要新的體制來界定和處理,如社會組織培育發展與監督管理的關系、政府干預與支持的關系、社會組織自治與外部監管的關系、社會組織直接登記與多方管理的關系、改革存量與培育增量的關系等等。因此,社會組織管理體制在解構后,面臨著重構的問題,否則降低門檻后,隨著社會組織的大量涌現,混亂的現象將不可避免。

社會組織管理體制的重構

全國各地的有效探索揭開了社會組織管理體制的蓋子, 解決了社會組織登記難的問題。但隨之而來的問題是,如何進行社會組織的后續管理,使其規范有序地發揮自己的作用。要解決這一難題,必須進行社會組織管理體制的重構。

1. 解決思想認識的誤區。

思想認識是行動的先導,建構新的社會組織管理體制首先要解決思想認識問題。黨和政府的決策和管理部門對公民社會的認知、判斷和態度,直接關系到制定什么樣的政策法規。社會組織的大量涌現,是公民社會發展的表現或結果,不少黨員干部脫離改革開放后社會發展的實際,還沒有看到一個相對獨立的公民社會正在迅速崛起。面對各種各樣的社會組織的產生,有一種隱隱的恐懼感,不少人對社會組織至今仍缺乏正確認識。有的認為公民社會是西方的“舶來品”,有的則把社會組織一概看成是抵制或對抗政府的異己力量。近年來一些媒體關于社會組織在東歐和前蘇聯的巨變中所扮演的角色以及非政府組織大鬧西雅圖世貿會、世界銀行年

會等事件的渲染性報道,進一步強化了對社會組織發展壯大后可能會削弱政府權威的擔憂,從而使政府在培育和發展社會組織方面心存疑慮,一直把非政府組織吸納到行政系統的控制之中。還有人把社會組織簡單地當作是政府部門的附屬單位。另有一部分人認為政府可以直接去做社會服務工作,無需花費成本和精力去發展社會組織。這在理論上是可行的,但有一個前提,社會需求增多,得允許政府無限膨脹, 這顯然是不現實的。過去政府行政體制改革一直強調職能轉移,但政府在事實上越來越龐大了。原因之一是,社會組織太弱,無法承接職能轉移。

公民社會是市場經濟和民主政治的必然產物,中國推行社會主義市場經濟和民主政治,就必然導致一個具有中國特色的公民社會。改革開放后一個相對獨立的公民社會已經在中國迅速崛起,并且對完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、推動政務公開、改善社會管理、促進公益事業發揮著日益重要的作用。進而言之,政府部門與公民社會對社會政治事務的合作管理,是實現民主治理的關鍵所在。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎,是社會團結和諧的基礎,也是民主政治的基礎。從某種意義上說,現代國家的成熟程度,與公民社會的發達程度是一致的。

與一些學者過分夸大公民社會的積極作用正好相反,一些官員過分夸大了公民社會對中國社會主義現代化建設和民主政治建設、特別是對加強中國共產黨執政能力的消極作用。他們認為,社會組織的發展壯大,勢必會削弱黨對社會的領導能力和管理能力,而目前中國公民社會在發展過程中暴露出來的種種問題,加上民間組織在東歐地區“顏色革命” 中扮演的反政府角色似乎正好證明了他們的這種判斷。毫無疑問,中國的公民社會確實存在著許多問題,但就其主體而言,它們對于中國的現代化事業和民主政治建設是一支健康積極的力量,大多數社會組織都有著與黨和政府合作的強烈愿望。同時還必須看到,社會組織對于政府而言恰如一把雙刃劍,政府的政策和行為得當,就容易使社會組織與政府合作,有利于社會的和諧與穩定;如果政策與行為不當,社會組織與政府的合作就很困難,甚至會走到政府的對立面,成為反政府的力量,危害社會的團結與穩定。因此,在未來社會組織的改革中,要進一步破除認識誤區,在政治意識形態方面確立這樣一種現代理念,即現代社會組織并非簡單

的壓力團體和國家管理的對象,更是現代社會治理的伙伴。逐步消除對社會組織的恐懼,正視社會組織發展的必然性和趨勢性,以更加積極的姿態扶持社會組織更好更快的發展。

2.建構社會組織的自律機制。

目前,有很多社會組織缺乏一定的自律機制,如制度不健全、機構不完善、違反非營利的宗旨,等等。這些自律機制的缺乏,導致部分社會組織的公信力嚴重下滑。以紅十字會為例,從“天價餐飲發票”到“郭美美事件”、“天價超聲刀”,再到捐贈信息發布平臺遭受質疑,作為中國慈善事業的“正統”,中國紅十字會所爆出的這一系列問題不僅激起公眾持續的質疑和反感,在運作過程中的信息不透明,與商業機構的利益牽扯,專業化管理水平低下,官僚氣息嚴重等諸多問題也從相對模糊狀態走向真切和確證,這些通病造成社會組織的發展面臨缺乏社會信任與合作的困境。按照科爾曼的理論,這種信任和合作,正是所謂社會資本的核心內容。因此,建構社會組織的自律機制就顯得十分必要。首先,完善社會組織內部管理的規章制度。如民主決策制度、內部議事制度、人事制度、財務管理制度、章程履行細則,等等。健全的內部管理制度,是社會組織破除“以人治會”現象實現規范運作的前提。在這些制度中,尤其值得注意的是社會組織的人事制度。在之前政府部門主管社會組織的體制下,在任或退休政府官員在社會組織中任職或兼職是比較普遍的現象,不僅影響了社會組織的專業化,也在一定程度上造成社會組織的行政化。因此,建立新的人事制度對破除社會組織的諸多弊端有著重要意義。同時,從目前社會組織的發展情況來看,財務制度的健全十分迫切。社會組織屬于非營利組織,但是部分社會組織經常違反非營利組織會計制度,例如憑證賬簿不完整、會計核算不規范等問題,個別社會組織甚至超越業務范圍,通過各種理由收取費用。有的社會組織甚至違規變相開展營利性經營活動,通過簽訂合同,約定收費返還比例,將服務性收費委托給營利性機構辦理,獲取非法收入。這些做法已經嚴重背離了社會組織的宗旨。因此,健全社會組織的財務制度,是約束社會組織非營利性質的重要環節。其次,健全社會組織的組織機構,機構是職能的載體,社會組織要實現有序運作,實現自己的使命,必須具備現代組織的結構特征,即在內部實現良好的縱向和橫向職能分工,并以機構的形式表現出來,比如業務機構、財務機構、人力資源機構等。

3.完善社會組織的外部監督機制。

破除雙頭管理,已經為社會組織開拓了發展的空間和成長的土壤。但是,一個街道購買社會服務動不動就是200萬元, 在很多人眼中這可是個誘人的大蛋糕,登記制度的松綁, 讓不少社會組織也紛紛轉型參與政府購買服務這一塊。2011年廣州舉辦了一次大規模的公共服務購買洽談會,但僅有34家社工服務機構出席,而2013年的數量則激增到813

家。門檻降低了,大量社會組織如雨后春筍般冒出,然而魚龍混雜的現象也引發了不少業內人士的擔憂。盡管社會組織屬于非營利組織,但過去一些公益組織募捐的歷史已經證明,社會組織在從事社會服務方面可能會突破非營利的限制,做出違規或違法行為。此外,社會組織的去行政化,也不可能一蹴而就。雙頭管理的廢除,難以在短時期內消除長期行政化的痕跡,以及行政化所帶來的管理混亂現象。上述問題的存在,不僅影響到社會組織的服務水平,也會降低人們對于社會組織的預期和支持,社會組織的發展環境或氛圍將更加惡劣。從這個角度講,廢除雙頭管理,僅具有破冰意義,接下來,各級政府還應在社會組織監管問題上認真考量一番。社會組織監管得力,會為社會組織的發展添磚加瓦,成為一支社會建設的生力軍。反之,社會組織監管如果出現了問題,會使個別社會組織變味、變色,成為社會上的不安定因素。

同時,社會組織自律機制的作用與外部監督是密不可分的。如果缺乏有效的外部監督機制,社會組織的自律機制也可能會失效。筆者認為,依我國社會組織的發展歷史和現狀來看,外部監督機制的建構,要比社會組織自律機制的建設更加迫切。尤其是雙頭管理體制取消后,社會組織的準入門檻大大降低,社會組織在數量上勢必迎來一個春天。面對為數眾多、參差不齊的社會組織,完善社會組織的外部監督機制就顯得十分關鍵。第一,在監督理念方面,要走出重入口管理、輕日常管理的傳統模式,健全以規范行為為重心的管理制度、形成準入和日常管理并重的監管機制。第二,構建相關的法律體系,實現依法管社。現行法律法規對于社會組織的一些重要因素尚無明確規定,如財務公開、社會組織收費行為、違規應承擔的責任,等等。所有這些,都需要相關方面的立法,以此來監督和規范社會組織的行為,這也是實現政社分開的有效手段。第三,建立一支專業、統一的執法力量。由于沒有形成一支專門的監管執法隊伍,目前我國社會組織的監管力量嚴重不足,難以對其實施有效的監督和查處。這支專業的執法力量可以由政府牽頭,委托一些專業的社會組織來具體操作。第四,政府部門在社會組織監管中應發揮重要作用。直接登記是為了降低社會組織的登記門檻,給予社會組織更寬松的社會發展環境。但直接登記絕不意味著社會組織的發展與管理只是社會組織一個部門的事情,事實上,各政府職能部門都對社會組織的培育和監管有著不可推卸的責任。社會組織只是從事各類公益或互益活動的一個組織平臺,但社會組織所從事的業務活動則要涉及到多個專業領域。社會組織登記管理部門是負責對社會組織這一平臺進行登記與管理的機關,而其他各業務部門則要對社會組織所從事的具體活動進行業務指導,因此,實施社會組織的直接登記與多方管理并不矛盾,只有政府各部門形成管理合力,才能發揮直接登記的優勢,同時避免直接登記可能帶來的問題。當然,政府部門加強對社會組織的監管,應該謹防監管變成另外一種形式的控制和干預。在監管過程中,厘清政府和社會組織的權限邊界,處理好監管和控制的關系,本著“寬進嚴管”的原則,著重抓好登記資格、從業資格、守法狀況、人員培訓、財務管理等問題的監督,以調研、年檢和報告等形式,通過科學的立體式的監管體系,推動社會組織良性發展。

4.建立社會組織的培育、支持和引導機制。

由于長期的雙頭管理,我國的社會組織在形式上與實際運作方面明顯不一致,也就是說社會組織是以行政的方式運作。學者田凱把這種現象稱作“組織外形化”。組織外形化是組織面對制度環境的壓力時采用的生存策略,是法人行動者理性選擇的結果。這種理性選擇行為是行動者對制度環境作出估計和判斷,對各種可能的行動路線的成本和受益反復權衡、計算之后做出的。以慈善組織為例,其之所以會外形化,主要目的是獲取資源。組織理論家極其強調資源對于組織發展的重要作用。斯科特認為,組織從來就不會自動地凸現出來,它需要資源的聚集和利用。組織的行動能力與它的資源動員能力密切相關。在其他條件不變的情況下,組織所能獲得的資源數量決定了組織的行動能力,而資源最重要的特性在于它的稀缺性。組織獲取資源不僅要經過激烈的競爭,更重要的是要以合法的方式來獲得資源。慈善組織依附于政府部門有利于資源的獲取。另外,政府部門之所以愿意成為一些慈善組織的業務主管部門,實際上存在對慈善組織實施制度化控制的目的,憑借政府現有的財力和物力無法對大量的弱勢人群很好地履行社會保障承諾。同時,由于社會對于政府獲取資源方式的合法性約束,政府是不宜直接參與慈善募捐活動的。也就是說,慈善組織之所以以形式和運作脫離的方式存在,一方面是獲取資源的考慮,另一方面是政府為了達成自身目的對其進行制度化控制的結果。從這個角度講,社會組織的雙重管理和過度行政化是有深刻原因的。筆者擔心,社會組織管理廢除雙重管理體制后,因獲取資源方面的難度,依然會對政府存在依賴性,從而為政府干預社會組織的業務提供了可能性。

因此,在破除雙頭管理的體制后,政府不是完全放手而是變干預為培育和支持,使社會組織具有自我獲取資源的能力,從而提高其生存和服務能力。第一,加大購買服務的力度。由于社會組織屬于非營利機構,資金的來源渠道十分狹窄,政府購買服務便成為比較理想的途徑。日前,國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,強制推行政府向社會力量購買服務是創新公共服務提供方式、加快服務業發展、引導有效需求的重要途徑,對于深化社會領域改革,推動政府職能轉變,整合利用社會資源,增強公眾參與意識,激發經濟社會活力,增加公共服務供給,提高公共服務水平和效率都具有重要意義。政府購買服務不僅能夠名正言順地解決社會組織運營資金的問題,也能夠使社會組織在做好公共服務的過程中,不斷提高自身的運作能力,這對剛剛松綁后的社會組織發展是極為有利的。比如,對于那些服務于社區的公益組織來說,政府購買服務的領域,就可以考慮和就業、培訓等助困項目結合起來。社會組織聘用殘疾人或失業人員做工,簽訂勞動合同,用兩到三年的時間對他們進行反復培訓。合同到期后,幫助他們聯系新的工作,這種培訓方式,一方面解決了社會組織用工問題,也在實際工作中提升了這些弱勢群體自食其力、自給自足的信心。對這部分弱勢群體實施救助,原本是政府的責任所在。如果社會組織把自身的發展和解決弱勢群體的難題結合起來,有利于弱勢群體的長遠發展,政府就可以通過購買服務給予社會組織一定的資金支持。第二,探索社會組織走社會企業的路子。“任何組織的知識和能力都是有限的,政府同樣也不完美。”因此,政府與社會組織建立伙伴關系,在一定程度上可以規避“有限”實現“完美”。伙伴關系的形成需要建立在政府與社會組織兩者地位對等的基礎之上。政府扶持政策下,社會組織雖然能夠發展迅速,但由于過分依賴政府資源,在合作過程中很難形成平等對話機制。在未來數年內,全國會有更多的社會組織得益于政府的扶持政策。然而問題也隨即出現,如此之多的社會組織需要政府扶持,是否會形成對政府財政的負擔?政府對這些社會組織的資金補貼是否具有可持續性?一旦失去了政府補貼,這些組織是否還能夠繼續存在?這就需要政府從扶持政策轉向引導政策。但它并不意味著政府要放棄對社會組織的支持,只是在提高社會組織獨立性的基礎上,轉而以更加間接的方式來實現。在引導思路上,可以適當引導社會組織向社會企業模式發展。非營利組織或非政府組織運用商業方式籌集資源,如建立與本身組織使命相關的企業,一方面期望達到經費自主,另一方面實現組織使命,在這種背景下出現的企業稱為社會企業。簡單來說,社會企業是以商業的手段,實現社會目的。與一般企業不同的是,它不只是為了股東或企業擁有者謀取最大的利潤而運作,而是為了實現組織的“可持續發展”。社會企業自英國興起后,在歐洲國家已受到廣泛重視,是國外社會組織實現造血功能的一種有效模式。反觀國內的社會組織仍然以政府輸血為主,一旦政府財政出現困難或經費供應不及時,社會組織就會陷入發展的困境。因此,我們也可以嘗試引導有條件的社會組織走社會企業的路子。鼓勵社會組織探索采用市場化運作的方式,在養老服務、慈善公益、資源回收等諸多領域,興辦以解決社會問題提供社會服務為目標的社會企業,實行連鎖經營和標準化管理,為社會提供更多更好的規模化服務。

(作者單位: 華南師范大學政治與行政學院)


11选5开奖视频 有5万元如何投资理财 产业基金配资比例 欢乐血战到底麻将下 股票指数买卖怎么开通 熊猫麻将1元一分微 广州期货配资 麻将规则图解 她理财是否可靠 金沙场线上棋牌 期货股票融资