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關于承擔行政職能事業單位改革的幾點思考

          
    

馮達

內容提要】中央《關于分類推進事業單位改革的指導意見》出臺后,各地在推進事業單位分類改革中都有著一定的探索和創新。本文作者結合遼寧省事業單位分類改革工作,提出了自己的一些觀點和見解,比如職權性事業單位、授權性事業單位以及委托性事業單位,并就所涉及的行政職能問題、改革路徑、地方性法規授權提出了解決思路,為各地深入推進改革工作提供了借鑒。

 

中央《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的發布標志著事業單位分類改革工作的全面啟動。按照國家要求,遼寧省已于2013年年底完成了事業單位的分類工作。結合分類工作實際,筆者通過對有關法律問題的思考,對承擔行政職能事業單位的改革問題予以探討。

承擔行政職能事業單位的類型

從本源意義上說,事業單位的存在主要是為了提供公共服務,并不應該承擔有關行政職能,但是基于現實工作需要,事業單位以各種形式承擔著行政職能。按照事業單位承擔行政職能的不同依據,可分為以下三個類型。

1.職權性事業單位,即根據憲法和有關組織法的規定, 應當作為行政機構,其上級部門也是行政機構,但因受本級行政機構數額和行政編制數量的限制,被列為事業單位,我們俗稱為“事業局”,如有些地方的知識產權局、測繪局。

2.授權性事業單位,根據《指導意見》指的是有法律法規和中央有關政策授權行使行政職能的事業單位。我們對授權性事業單位的認定,主要是進行三個層次的判斷,一是承擔的職能是行政職能;二是承擔的行政職能有法律法規和中央有關政策授權;三是授權明確指向了事業單位。法律,是全國人大及其常委會依法制定的規范性文件。法規,在事業單位分類改革中,《指導意見》將其確定為行政法規,地方性法規排除在外。根據《行政法規制定程序條例》,行政法規的名稱通常為“條例、規定、辦法”,也就是說除此以外的任何形式的規范性文件都沒有授權地位,包括地方性法規、地方規章、部門規章,以及其他規范性文件。

3.委托性事業單位,此類事業單位分為有法律法規委托的事業單位和行政機關自行委托的事業單位。有法律法規委托是指有文件明確授權行政機關可以將某項行政職能委托給事業單位承擔。自行委托是行政機關以內部文件的形式將某項行政職能委托給事業單位承擔。

事業單位行政職能的歸位問題

1.職權性事業單位行政職能的歸位問題。職權性事業單位行使的行政職能,是憲法和組織法賦予政府的固有職能。固有職能與授權職能不一樣,固有職能只能由行政機關來行使,不得由其他組織行使;而授權職能可以基于法律法規授權,由事業單位和社會組織行使。所以,應當將職權性事業單位改革為行政機關。

2.授權性事業單位行政職能的歸位問題。《指導意見》明確指出,對部分承擔行政職能的事業單位,要將其行政職能劃歸為行政機構;對完全承擔行政職能的事業單位,可調整為相關行政機構的內設機構,確需單獨設置的,要在精簡的基礎上綜合設置。我們可以看出,《指導意見》將行政類事業單位單獨設置是比較審慎的,只有在確需單獨設置的情況下,才予以單獨設置,一般情況下是要將該行政職能交回行政機關。

3.委托性事業單位行政職能的歸位問題。在行政委托中, 受委托單位只能以委托單位名義對外行使行政職能,不能以自己名義對外獨立承擔責任,這樣就造成了權責分離的情況,所以從長遠來看,應該將委托性事業單位的行政職能交回行政機關。但又要根據不同情況區別對待,行政機關自行委托的行政職能應該立刻交回機關,因為自行委托從其本質上來講是違法的;而有法律法規依據的委托,是合法的委托,行政職能可以暫時由事業單位行使。

承擔行政職能事業單位的改革路徑

1.委托性事業單位的改革路徑。

委托性事業單位行政職能剝離后,工作任務嚴重不足的, 可以撤銷或者并入其他事業單位;工作任務足以撐起一個單位的,仍然將其保留在事業單位序列中。

2.在行政機構限額不突破情況下,職權性事業單位和授權性事業單位的改革路徑。

職權性事業單位的改革,需要結合大部制改革統籌進行,具體來說,就是把大部制改革減少的機構個數,調劑給職權性事業單位使用,做到“有增有減,動態平衡”。

授權性事業單位,應當將其單獨設置,具體形式可作為行政機關直屬機構,這樣既可以不增加行政機構個數,又可以保證其相對獨立的行政主體身份。

3.在行政編制總量不突破情況下,職權性事業單位和授權性事業單位的改革路徑。

由于職權性事業單位和授權性事業單位實有人員數量眾多,僅憑接收機關使用空余編制和自然減員的方式,在短時間內難以解決接收人員的身份問題,還需要設置改革過渡期,以不同手段完成改革任務。

在改革過渡期內,可以通過以下兩個方式調劑行政編制,一是跨層級調劑行政編制,目前,遼寧省鄉鎮存在一定數量的空余行政編制,暫時可通過上提使用的方式盤活存量。二是跨部門調劑行政編制,將政府部門存在的空余編制和因接收軍轉干部增加的行政編制,調劑給用編單位,用以消化接收人員。

在改革過渡期內,還可以通過以下兩個方式控制行政編制使用數量,一是對職權性事業單位和授權性事業單位實行“退一減一”的管理方式,以削減編制規模。二是按照《公務員法》“凡進必考”的規定,只把通過公務員考試的事業人員納入公務員序列中來,對于無法通過考試和不愿意進入公務員隊伍的人員,可以探索聘任制公務員制度、政府雇員制度等方式解決有關人員的身份問題。

近日中央九號文件要求,嚴禁各級機關擠占鄉鎮一線工作人員行政編制,這對上提調劑使用鄉鎮編制有了嚴格限制。如何在遵守中央規定的前提下完成好事業單位改革任務,是當務之急。我們認為,應當抓好鄉鎮管理體制改革,鄉鎮管理體制不僅要理順隸屬關系和管理體制,更要在此次鄉鎮體制改革中核定鄉鎮一線工作所需要的行政編制,要把一線行政編制作為一條紅線,不能找任何理由予以突破。另外,已經享有行政編制身份的優秀鄉鎮公務員,在一輪又一輪的遴選考試和正常的人事調動中不斷流失。鄉鎮行政工作更多的是依賴長期在當地工作、卻又沒有公務員身份的事業人員和政府雇員。所以,從以上幾個方面來看,客觀上存在著調劑鄉鎮行政編制的可能性。但在實際操作中,也應注意以下幾個問題。

一是要探索“有償調劑”制度,把鄉鎮行政編制跨層級調劑和公務員考錄制度相結合。對于大量從事鄉鎮工作卻又沒有公務員身份的人,應該積極探索通過專項公務員考試或者參加普通公務員考試予以加分的照顧政策。當然,如何厘清這部分人員是比較難的問題,這需要當地的組織、編制、財政、人事部門聯合確認,以保證公正性。

二是要探索“有償回報”制度。使用鄉鎮編制的行政類事業單位,應該對鄉鎮有償“回報”。當然“回報”的方式有很多種,就本文所要探索的是錄用考試和人事調動方面的“回報”,無論是省級、市級還是縣級部門,只要跨層級使用了鄉鎮行政編制,都應該在自己單位有空編的情況下,優先考慮從所調劑鄉鎮中選用工作人員,尤其是那些表現優秀的人員。當然,選用程序還必須遵守《公務員法》有關規定。

三是要探索“下放管理”模式。對于那些行政類事業單位,由于其編制規模大,省一級政府的空余編制難以解決其現實需要,同時根據其日常的管轄范圍來看,也確實存在著分地域管理的現實問題。有些省級事業單位在地級市設有工作機構,但是人員編制和財政經費都由省級部門保障;還有些省級事業單位原本就設置在地級市。這樣,應該探索機構“下放管理”,一方面減輕行政類事業單位改革的難度,另一方面為從當地招聘的工作人員提供工作生活便利。

四是應當賦予地方機構編制部門編制調劑使用權。目前跨層級調劑行政編制需要中央審批,跨部門調劑行政編制需要省政府審批。地方編制無論是縱向跨層級使用還是橫向跨部門使用,都是地方性事務,應該適當的給予地方權力,尤其對于省級機構編制部門來說,更需要擁有這樣的調劑權來保障全省的各項改革任務,尤其是事業單位分類改革。

關于地方性法規“授權”的問題

按照效力等級,地方性法規是低于憲法、法律和行政法規的。在事業單位分類改革中,地方性法規能否成為授權依據引起了地方機構編制部門的重視。遼寧省也有大量事業單位基于地方性法規的授權而從事有關行政管理工作,比如遼河保護區管理局和凌河保護區管理局。有關地方性法規的授權探討,實際上就是地方性法規立法權限問題的探討,這涉及到中央與地方的立法權限。

1.我國地方性法規的立法權限內容。

我國《憲法》對中央立法權限和地方立法權限并未做細致區分,實際上對地方性法規進行立法確認的是《立法法》。根據《立法法》第六十四條規定,地方性法規可以規定以下事項。

一是為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。這一規定是指在有上位法的情況下,為保證法律和行政法規的實行,地方性法規制定執行性法規。這類法規的制定,必須要以現有的法律和行政法規為基礎,不能有任何“超越”權限范圍的條文。為方便起見,下文稱之為執行性地方性法規。

二是在全國人大及其常委會專屬立法權外,中央尚未立法的事項。《立法法》第六十四條第二款規定“除本法第八條規定的事項外,其他事項國家尚未制定法律或行政法規的,省、自治區、直轄市和較大市根據本地方的具體情況和實際需要,可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或行政法規生效后,地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效,制定機關應當予以修改或廢止”,屬于全國人大及其常委會的制定法律的保留事項總共有十項:(1)國家主權事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;(3)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民政治權的剝奪、限制人身自由的強制和處罰;(6)對非國有財產的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)其他事項。

三是屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。有些事項純屬地方性事務或具有地方性特色的事務,比如遼寧省遼河保護區的地方規定就屬于地方事務,一般來說,該事項不需要制定法律、行政法規來規定。

2.執行性地方法規授權之探討。

執行性地方性法規授權的探討主要以《行政許可法》和《行政處罰法》為例進行分析。《行政許可法》規定,已經制定法律、行政法規的,地方性法規可以在法律、行政法規議定的行政許可范圍內,做出具體規定。《行政處罰法》規定,法律、行政法規對違法行為已經做出行政處罰規定的,地方性法規需要做出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為種類和幅度的范圍內做出具體規定。從以上來看,執行性的地方性法規并沒有授權的余地。筆者認為,根據《立法法》的規定,對于法律保留事項中除有關犯罪和刑法,以及對公民政治權力剝奪和限制人員自由的強制措施外,也可以對其他法律保留事項采用執行性規定。

3.創設性地方性法規授權之探討。

根據《行政處罰法》規定,法律可以設定各種行政處罰; 限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定;行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。在尚未有法律和行政法規時,地方性法規可以設定限制人身自由和吊銷營業執照以外的行政處罰。也就是說,地方性法規可以創設處罰權力,同時可以賦予授權主體行政職能。但是,有一個疑問不得不說,就是在法律并沒有規定地方性法規可以創設某種權力的情況下,是不是地方性法規都有創設權力,這實際上就是問上述那些地方性法規處罰創設權力到底是來自于地方性法規還是來自于法律事先規定地方性法規擁有此項權力。這涉及到授權立法以及地方性法規獨立立法權的問題。行政法理論認為,基于授權立法的合法性,是可以承認地方性法規的創設權力的。這里有必要強調一點,基于授權而產生的創設權,不能再進行授權。但是授權立法并不能作為地方性法規獨立立法權的依據,要考察其是否有獨立立法權,主要應研究在沒有法律授權的情況下,其是否有獨立的授權地位。

筆者認為,地方性法規實際上并沒有真正獨立意義上的立法權,也就是說其并沒有憑借自身的立法地位予以規定行政職能的權力。因為這些地方性法規的效力都是暫時的,當法律或者行政法規對地方性法規規定的事項加以規定并發生適用沖突時,地方性法規是需要修改或廢止的。這種立法模式來源于我國是單一制國家,立法權集中在中央。但是, 不得不說的一個現實問題是,當前各地方為發展的需要,都制定了某些相抵觸的法規。原因就是地方事權范圍太小,導致地方違法行政。

另外,民族自治地方法規的立法權與普通的地方性法規的立法權并不一樣,《立法法》第六十六條規定“自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點,對法律和行政法規的規定作出變通規定,但不得違背法律或行政法規的基本原則,不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通的規定”,也就是說,在不與基本原則相違背的情況下,自治條例和單行條例是有一定的地方立法權,這樣就存在著事業單位根據自治條例和單行條例的變通授權規定承擔行政職能的情況,而這種變通規定也有可能與法律的規定并不一致。

隨著我國事業單位分類改革的繼續深化,有關問題的探討還遠沒有結束。以上就是本人對行政類事業單位分類改革問題的思考,如有不妥之處,敬請指正。

(作者單位:遼寧省機構編制委員會辦公室)


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