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對縣鄉(鎮)兩級政府建立信訪預警機制的思考

          
    

鄧巧玲

【內容提要】信訪預警機制是完善我國信訪系統的重要組成部分。縣鄉(鎮)兩級政府與廣大農村、農民群眾聯系密切,是“上情下達”、“下情上達”的橋梁和中心紐帶。因此,縣鄉(鎮)基層政府應以較為完善的信訪預警機制理論為支撐,充分利用現代信息網絡技術、信訪公正機制并著力于其他配套措施的建立與健全,從而對做好新形勢下基層信訪工作具有十分重要的意義。

信訪制度是一項具有中國特色的基本民主制度。它是群眾向政府反映問題,提出意見建議,尋求救濟的方式,是公民參與社會政治生活和利益表達的制度化途徑,同時也是各級政府和信訪部門化解社會矛盾、解決問題、鞏固執政地位的重要渠道及重要工作。作為我國信訪系統的重要組成部分,信訪預警機制是一種能夠迅速發現、分析、判斷信訪苗頭和把信訪問題解決在基層的一種快速反應機制。新形勢下加大在縣鄉(鎮)兩級政府層面建立信訪預警機制,不僅可以及時、有效地解決基層群眾反映的問題和困難,而且可以防止不規范、不合法甚至大規模信訪活動的出現。

建立縣鄉(鎮)兩級政府信訪

預警機制問題的提出

當前,我國正處于重要的社會轉型期和矛盾凸顯期,利益格局調整加快、社會矛盾沖突甚至激烈沖突增多,改革中在基層產生和積累的許多問題盡管通過不同的渠道匯集到信訪部門,但能否合理解決這些問題是當地政府及信訪部門面臨的嚴峻考驗。

在一些地方和部門,尤其是聚集我國八億多農民的廣大縣鄉(鎮)政府及相關部門,因信訪問題處理不及時、不合理,使黨群、干群關系變得緊張和尖銳,群眾頻繁的越級上訪、重復上訪、集體上訪或通過非正常途徑上訪等等,尤其每逢重大會議、全國性活動等重要時間節點或敏感時段,上訪群眾到會場非正常走訪的現象愈演愈烈,甚至引發群體性事件。有統計數據顯示自2000年以來,由群眾引起的上訪、集會等群體性事件呈現數量多、人數多、規模大之特點,從1993年到2003年間,中國群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起,參與人數也由約73萬人增加到約307萬人(2005年中國《社會藍皮書》統計數據)。有關部門統計顯示,1993年我國發生社會群體性事件8709起,1999年超過32000起;2004年群體性事件有激增到7萬多起;2005年上升為8.7萬起,2006年超過9萬起,并在2007、2008、2009年度一直保持上升勢頭。農村群眾上訪數量也處于直線上升態勢。以上這些情況的發生不僅影響了廣大信訪群眾的正常信訪活動,也嚴重干擾了當地的社會公共秩序,成為當前構建和諧社會中的不穩定因素。

英國危機管理專家邁克爾·里杰斯特曾提出預防是解決危機的最好辦法,危機管理的關鍵在于預防。因為“預期那些意外危機事件將防止人們在危機來臨時的茫然無措。”【3】預防是解決問題的最好辦法,預警的真正目的就是為了預防。而信訪預警機制是針對那些易發多發、群眾反映強烈的苗頭性、傾向性及熱點性問題,運用現代實證性社會預警方法對上述一系列問題進行系統預測、評估和研判的基礎上,提前發現并預報可能引發的社會問題的過程。【4】它能夠發揮信訪制度從源頭上發現問題、解決問題的作用,把信訪問題解決在萌芽狀態,解決在基層,并引導群眾理性地表達訴求,化解矛盾,從而有效地維護社會秩序的和諧穩定。因此,就我國信訪機制而言,堅持“預防為主、標本兼治”的原則,在縣鄉(鎮)兩級政府層面建立健全信訪預警機制,認真做好信訪預測及預警工作,增強信訪工作的超前意識,盡力做到抓苗頭、早預報、早研究、早化解,主動提前介入,防患于未然是當前基層信訪工作的一項重要課題。

縣鄉(鎮)兩級政府信訪預警機制

設置的理論分析

信訪預警機制的設置及工作原理遵循社會預警機制的一般規律。山東省委黨校宋協娜教授分析認為我國信訪預警機制主要包括預警報告機制、預警分析機制和預警協調機制三個層次的內容。同時進一步闡述信訪預警機制的工作原理是“先選擇一組反映信訪問題狀況的指標(借鑒近年來國內外指標體系設置方法將我國信訪問題預警指標體系分為八個大類七十個指標,較為全面地反映了當前社會各方面的現實狀況),并運用相關的數據處理方法將多個指標合并為一個綜合性指標,然后通過確定一組辨別標示(紅、黃、藍、綠燈),對當前信訪系統工作運行狀況發出不同的預警信號,以此來判斷信訪領域各方面情況的發展趨勢,及時提出意見和建議,從而幫助決策者選擇正確的對策。”【6】由此可以分析得出,信訪問題前期的預測搜集、問題分析及預防協調工作是信訪預警機制的重要組成部分。不可否認,信訪預警機制的功能作用主要體現在對各類預警信息的分析處理和運用上,并分別體現在以下兩點。

(一)對預警信息的甄別是信訪預警機制有效實施的閥門。并非所有的信訪活動都是不合乎法律規范、不通過正當渠道而開展的。預警的信訪問題,主要是指在信訪活動過程中所引發當地問題即有悖于正常信訪秩序并影響到社會穩定的異常信訪行為或信訪形式。也就是說信訪預警機制針對的對象主要是違背了正常信訪秩序并可以帶來負面的社會影響的行為或舉動。其特點多表現為超大規模的集體上訪和集體越級上訪,甚至帶有明顯情緒傾向性、對抗性、沖突性的集體鬧事行為。實際工作中我們可以綜合利用這些特點對出現的各類問題加以分析判斷。例如對于縣鄉(鎮)政府而言,對農民群眾上訪的事件緣由、心理情緒、產生影響等等因素加以整合分析,以此來提前預測可能會出現的信訪問題、判斷信訪活動的發展趨勢是當地政府部門及信訪部門信訪預警機制有效實施的前提步驟。

(二)正確運用甄別出的預警信息是信訪預警機制有效實施的關鍵點。通過預警信息的反饋,可以有針對性地對信訪問題及時加以研究,提前預測可能會出現的信訪問題并判斷信訪活動的發展趨勢。同時縣鄉(鎮)兩級政府再進一步結合上述理論框架給予的辨別標示(如紅、黃、藍、綠燈)可以將信訪問題標注為危機、警戒、正常等級別狀態,再根據預測的相應級別狀態啟動“注意預案”、“修護預案”、“治理預案”和“應急預案”【8】四種不同解決預案,從而盡力將信訪問題解決在萌芽狀態。由此,正確運用甄別出的預警信息是縣鄉(鎮)兩級政府信訪預警機制有效實施的關鍵點。

奧斯本曾形象地指出,國家就像一艘龐大精裝的遠洋輪船,但如果沒有預警機制,所有昂貴的東西都堆放在甲板上,危機重重。所以對基層政府而言設置信訪預警機制必不可少。但是,信訪預警機制建立與完善,不僅需要上述理論提供科學的設置標準和一套完備的理論框架,而且還需要一整套較為完備的機制預設,從而有效地推動信訪預警機制在全國各縣鄉(鎮)兩級政府的預防和指導作用得以進一步發揮。

建立健全縣鄉(鎮)兩級政府信訪

預警機制,促進社會和諧穩定

隨著改革的進一步縱深發展,我國目前正處于矛盾聚焦期。據有關資料顯示當前影響社會穩定的群體性事件中,群眾上訪已經成為維護社會穩定中的一個非常突出而又亟待解決的問題。因此,對于縣鄉(鎮)兩級政府而言建立信訪預警機制是一個系統工程,它需要各級政府、相關部門的上下聯動、相互配合。如果單純地就信訪問題而論信訪,就預警信訪而言預防,只能是治標不治本。因此,在基層建立一套有利于社會長期穩定的信訪預警機制,發揮多方面的聯動作用將一些矛盾問題化解在前期和萌芽狀態是當前縣鄉(鎮)兩級政府開展信訪工作的當務之急。新形勢下基層政府建立健全信訪預警機制應著重從以下幾點切入。

(一)建立高效靈活的信訪預警信息機制是前提

信息網絡技術利用自身強大的信息匯總及處理功能對社會各方面產生了巨大的影響作用。實踐表明,完善的信息網絡是基層政府開展信訪工作的“方向燈”。當前,面對農村群眾大規模集體上訪、越級上訪等日益呈現有組織、有目的并多涉及農村深層次的熱點問題等特點,基層政府首先建立一個覆蓋面廣、內容全面細致的信息系統顯得尤為重要。第一,利用計算機網絡和現代信息數據庫技術對各縣、鄉(鎮)的上訪人員和放映問題登記在冊,將信息匯總同時實現相關部門的信息資源共享,聯動各部門有針對性的開展各項工作,加強合作,及時處理上訪人員所反映的問題和困難。第二,建立信訪信息定期反饋制度。基層政府各部門要定期對從農村收集上來的及數據庫中登記在冊的信訪信息進行認真分析,及時掌握各上訪活動的最新發展趨勢,反饋處理效果,以便從中發現新的帶有傾向性、苗條性的線索,從而果斷決策,提前介入,將問題解決在萌芽狀態。所以充分利用現代信息網絡技術,建立高效靈活的信訪預警信息機制是縣鄉(鎮)兩級政府開展信訪工作的方向盤。

(二)強化各部門的聯動配合工作是信訪問題快速解決機制的基礎

信訪預警機制的建立其目的就是把群眾的信訪問題解決在萌芽狀態、解決在基層,即預警在前,解決在后,具有一定的時效性。【10】因此基層政府各部門要本著立黨為公、執政為民,始終堅持以人為本,維護人民群眾的根本利益的原則和要求,急人民之所急,做人民之所需,解人民之所憂,加強聯動合作共同全力實踐全心全意為人民服務的宗旨。為此,首先要求工作在第一線上的縣、鄉(鎮)兩級政府尤其是鄉鎮基層政府,作為信訪問題匯集的第一聚集點,信訪工作人員發現帶有苗頭性、傾向性的信訪問題時必須果斷決策、當機立斷、及時處理,萬不可任問題積累到一定程度時才著手處理,更不能相互推諉、敷衍了事。其次,確立分工負責、責權清晰的工作責任機制。縣鄉(鎮)基層政府要按照誰主管、誰負責,統一領導、分工合作、分級管理的工作原則,將相關職責權限下放各部門,各自分工負責。發生突發性緊急信訪事件時,各部門要主動采取措施,果斷處理。最后,在分工負責的基礎上,非常有必要進一步加強政府各部門的聯動配合工作,任何一個信訪問題的發生不是單獨的職能部門完全解決的,它往往涉及多方面的工作,因此加強基層政府各部門的相互協調、配合工作,能夠及時有效地解決信訪問題。

(三)完善工作考評制度,提高信訪工作人員業務水平

不可否認,信訪問題的出現其根源是人民群眾的利益訴求、矛盾問題沒有得到及時有效的解決。信訪工作人員的案件辦結率及辦結質量是群眾繼續信訪的因素之一。所以一方面基層政府要進一步規范信訪受理、結辦等程序,使信訪工作人員貼近基層群眾,增強其溝通協調的辦事能力,妥善收集并處理各種反映上來的問題矛盾。另一方面,及時對之前結辦的群眾信訪案件做信息反饋,以人民滿意度為評價標準來衡量信訪工作人員的業績,并建立激勵和約束機制增強工作人員的責任心。基層政府以期通過強化內部軟實力,降低群眾上訪的數量。

(四)信訪資源的多渠道整合是保障

當前,在全國各地普遍推行的縣、鄉、村“三級信訪網絡”制度建設,取得了顯著成績。許多基層政府全力抓好縣、鄉、村三級信訪網絡隊伍建設,努力做到信訪網絡橫向到邊縱向到底,爭取做到小問題不出村,一般問題不出鄉鎮,大問題不出主管部門,從而使基層發生的問題在基層中得到解決。同時在挑選、配備各級信訪接待員時,要注意挑選那些作風正派、受百姓敬重、德高望重、工作務實肯干的同志擔任,如人大代表、政協委員、具有較好口碑能為百姓做實事的黨員干部等等。除此之外,在不斷健全和完善傳統的信訪舉報渠道的基礎上,首先,可以在縣政府、鄉(鎮)政府甚至村開設的網站上設立電子舉報信箱從而直接受理群眾網上信訪舉報,并能夠做到有信必回,有訪必接,耐心講解相關政策措施從而使群眾反映的問題能及時、快速、滿意地得到回復。其次,在各級政府設立信訪接待站點外應積極轉變黨員干部的工作方式,使群眾上訪轉變為干部下訪,變坐在機關等信訪的官衙作風。當前許多地方政府都設立“領導接待日”制度,就群眾反映的一系列問題進行集中處理,實實在在地為百姓解難,答群眾困惑。所以,我們不妨將此制度進一步深入,即使更多的黨員干部定期到群眾中去,下到基層特別是矛盾問題多的地方去調查走訪,掌握群眾的真實態度意愿,這一方式的實施不僅可以聚集民眾的意見建議,為群眾解決實際問題,同時還可以為基層決策的制定提供科學、合理的依據。

(五)創新引入信訪公證機制是亮點

所謂信訪公證制度是指“信訪局每結一個案件公證處都介入并動員信訪當事人辦理承諾書公證。公證處通過辦理公證,調查了解當事人的基本情況、給當事人分析相關的法律關系、解答法律上的問題,引導當事人從政策和法律層面解決問題。”【11】由于公證處的介入,信訪群眾在結案的時候仿佛吃了定心丸,反而促進了信訪問題的盡快結案同時大大減少了重復上訪的可能性。信訪公證機制的創新引入其最大特點是公證處作為第三方介入信訪流程中,它可以保證信訪雙方當事人在民事活動中的平等地位,引導雙方尋求正確的司法途徑解決問題。第一,以法治化途徑,確保信訪解決方案的法律效力,信訪雙方當事人必須依法執行。第二,政府部門與群眾處于平等的地位,雙方均是合同一方,不存在誰處于強勢,誰處于劣勢的問題,這樣信訪問題平等協商并進行公證后,更能使群眾信服,這將極大地提高信訪問題解決效率。因此,積極探索新形勢下信訪工作的新思路、新措施和新方法,進一步引入信訪公證機制,尋求依靠司法機關裁決解決群眾信訪問題,而不能單純地依靠經濟救助或強制制裁的方式是有效預防重復上訪的有效創新方法。

綜上所述,在縣鄉(鎮)兩級政府層面積極探索建立健全一套有利于社會長期穩定的信訪預警機制,將當前一些帶有傾向性、沖突性的集中熱點問題化解在萌芽狀態,解決在基層,是一個提高執政效率,降低政府執政成本的好方法,同時也是維護社會政治秩序和諧穩定的有效途徑。

(作者單位:中共上海市委黨校)

【參考文獻】

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〔4〕宋協娜,周念群.略論信訪問題預警系統建設[J].理論學刊,2007,(2).

〔5〕詹敬鵬.對建立信訪工作預警機制的思考[J].秘書之友,2002,(8).

〔6〕秦淮公證處.將公證與信訪結合,充分發揮公證在拆遷中職能功用[Z].南京司法行政網, 2008/05/04.


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