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機構編制監督檢查典型案例分析五

          
    

按照Z省政府令《Z省各級人民政府行政機構設置和編制管理規定》的規定:“行政機構的設立、撤銷、合并、升格和改變名稱,由機構編制管理機關提出調整方案,經本級人民政府同意后,報上一級人民政府批準,機構編制管理機關制發文件”。 

S市為Z省經濟欠發達的市,2006年全市GDP列全省13個地級市的最后一位。為了推進經濟發展,2007年S市決定加大招商引資力度,出臺了一系列招商引資的優惠政策。同時,S市市長、編委主任G某提出市政府設立市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室兩個正處級行政機構,分別負責對外招商引資和對內改善投資軟環境工作,并當面責成市編辦主任D某提出調整方案。S市編辦主任D某對此作了分析匯報:依照《Z省各級人民政府行政機構設置和編制管理規定》的規定,市政府設立副處級以上行政機構,需報省編辦審核,省政府批準。但是按照省里近期下發的關于嚴格控制機構編制增長的通知精神,估計報上去省里不會批。對此,建議市里暫時不要成立這兩個機構,待下一輪機構改革時再統籌考慮。G某認為既然報給省里不會批,那就不報了,市政府直接下文則可,繼續責成D某向市政府常務會提交設立投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室的方案,并告之此事他已與市委書記L某商量過,他也同意。但是,D某考慮此事是違法行為,拒絕執行G某的決定。G某非常生氣,當即找來市政府秘書長、辦公室主任、市編委會委員H某,要求他起草方案。H某見G某已經生氣,未敢違抗,很快按照G某的意見草擬了設立市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室的方案,于2007年8月正式提交市政府常務會研究。經S市政府常務會研究,2007年9月,S市政府正式發文成立市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室。2007年10月,兩個機構的領導班子配備到位,正式運轉。 

但是,由于市投資發展促進局與市發改委、經委等機構在職能上存在一定的交叉、重疊;市投資發展軟環境管理辦公室與市監察局、市行政審批制度改革辦公室等機構在職能上存在一定的交叉、重疊,導致兩個機構成立后,全市的招商引資工作不僅沒有大的進步,反而有一定的退步,2008年全市引進外資額比2007年減少了近30%。另外,2007年原已談妥到S市投資的某跨國大型糧油生產企業,因政府機構職責不清、交叉扯皮、效率低下等問題,而決定放棄在S市的投資。 

  [案情分析] 

行政機構設置涉及對政府組織結構框架的基本設計和規劃,加強行政機構的審批管理,對于理順職責關系、優化組織結構具有非常重要的意義。按照Z省政府令《Z省各級人民政府行政機構設置和編制管理規定》的規定,S市政府行政機構的設立、撤銷、合并、升格和改變名稱,必須報省政府批準。S市政府在明知報省里不會同意的情況下,搞“上有政策,下有對策”,超越審批權限設立了兩個正處級行政機構,給S市的經濟發展造成了較大的損失,屬于超越權限審批行政機構的違紀行為,應按照《解釋》的規定追究有關責任人員的責任。 

1. 本案中,S市市長、編委主任G某明知市政府擅自設立市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室為超越權限審批行政機構的違法違紀行為,仍一意孤行,個人獨斷,是該越權審批違紀行為的直接責任者,情節較為嚴重,可依照《解釋》第五條和《黨紀處分條例》第一百二十七條的規定追究其黨紀責任。 

2. S市編辦主任D某依據《Z省各級人民政府行政機構設置和編制管理規定》,對于G某錯誤的意見提出過正確的意見,雖然沒有被G某采納,但其盡了提醒的義務。對于G某明顯違法的決定,D某拒絕執行,其行為是正確的,其對S市超越權限審批行政機構的違紀行為沒有責任。 

3. S市政府秘書長、辦公室主任、市編委會委員H某明知G某的決定違法,仍按照G某的要求向市政府常務會提交了成立市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室的方案,也應依照《解釋》第五條和《黨紀處分條例》第一百二十七的規定追究其黨紀責任。 

4.市政府常務會其他成員共同參與了違規審批行政機構違紀行為,為違紀行為的其他直接責任人員,可依據他們在違紀行為中發揮的作用追究相應責任。 

5.市委書記L某為主要領導責任者,可依據他在違紀行為中的作用追究其責任。 

6. S市政府超越權限審批的市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室,應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》的有關規定處理。 

  [處理意見] 

1.依據《解釋》第五條“具有機構編制審批權的機關在履行機構編制管理職責時,有下列行為之一的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十七條的規定處理:(一)超越權限審批機構的……”和《黨紀處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員,在工作中不履行或者不正確履行職責,給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失的,給予警告或者嚴重警告處分”的規定,可以給予S市市長、編委主任G某警告或者嚴重警告處分。考慮其還存在越過機構編制部門提交機構編制事項審核意見的程序,要求不具有機構編制事項審核權的H某草擬設立兩個正處級行政機構的方案的情節,獨斷專行,聽不進不同意見,情節較為嚴重,可以從重處分,給予其嚴重警告處分。 

2.依據《解釋》第五條和《黨紀處分條例》第一百二十七的規定,可給予H某警告處分。 

3.對于市政府常務會其他成員,可分別對他們進行批評教育或者誡勉談話。 

4.對于市委書記L某,可進行批評教育或者誡勉談話。 

5.對于超越權限審批的市投資發展促進局、市投資發展軟環境管理辦公室,上級機構編制管理機關可依據《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十七條“地方各級人民政府在機構編制工作中有下列行為之一的,由上級機構編制管理機關依照本規定第十六條第(二)項的規定處理:(一)超越權限或者違反規定程序設立、撤并各類機構,提高機構規格或者變更機構性質的……”和第十六條“機構編制管理機關對違反機構編制管理規定的行為,可以采取下列處理措施:……(二)建議改正或者責令限期糾正……”的規定,建議S市政府改正。 

  (二)超越權限審批編制種類案 

  [案情介紹] 

L市是我國中部的人口大市,隨著經濟社會的發展,社會管理的需求越來越大,城市管理、環境保護、建筑質量和安全、文化市場等執法機構普遍反映人手不足。2004年以來,市城管局、建設局、文化局等部門多次向市編委申請增加行政編制。但是,自2002年L市政府機構改革后, L市的行政編制已經分配完畢。2006年,中央編委曾結合公務員登記工作,給各地下達了一批行政編制,但省編委分配給L市的行政編制,L市沒有給執法機構分配。 

在2007年8月L市編委會議上,市編委主任、市長Z某要求市編辦主任C某研究提出解決執法機構人手不足的辦法。編委會議后,C某與市編辦副主任L某、W某商量,提出在行政編制之外,設置一種新的編制類型—執法編制,專門用于各部門執法隊伍建設。該類編制專門用于解決政府部門執法機構的人員需求,使用執法編制的人員由市委組織部和市人事局公開向社會招錄,為國家公務員身份。L某、W某對C某的意見表示贊同,并具體起草了相關方案。2007年11月,C某先向Z某作了匯報,Z某贊同C某的意見,并同意將該議題提交市編委會議研究。2007年12月,L市再次召開市編委會議,會議上C某正式提出了設置執法編制的意見,得到了市編委會議的同意。同時這次會議議定為市城管局、環保局、建設局、文化局、農業局、林業局、水利局、衛生局等8個部門增加執法編制65名。截止2009年12月,L市編委共批復下達執法編制569名,其中市本級317名,縣級252名。 

  [案情分析] 

按照規定,人員編制類別的設定權歸中央,任何地區和部門無權自定編制類別。這是人員編制“統一領導、分級管理”體制的重要體現。L市在行政編制之外,自行設置執法編制,是超越權限審批種類的違規行為。這種違規下達“地方糧票”的做法,擾亂了行政編制管理秩序,給公務員隊伍管理也造成了很不好的影響,必須予以堅決制止。而且,2006年中央編委結合公務員登記工作,曾下達了一批行政編制。在中央編委下達行政編制的通知中明確要求各地今后不得自定行政編制。L市的做法與中央編委的通知精神也是相悖的。 

自2006年12月至2009年12月三年中,L市批復下達了569名執法編制,對L市的政府管理造成了較大損失,應按照《解釋》第五條的規定追究有關責任人員的責任。 

1.本案中,L市編辦主任C某為超越權限審批編制種類的承辦人,違背機構編制管理規定,向市編委會議提出錯誤的意見,導致市編委會議錯誤決策,其應負直接主要責任。市編辦副主任L某、W某同意C某違規審批編制種類的意見,并具體起草了相關方案,為其他直接責任人員。 

2.市編委主任、市長Z某對于C某的錯誤意見表示贊同,并同意將該議題提交市編委會議研究,沒有制止超越權限審批編制種類問題的發生,應負主要領導責任。 

3.其他編委成員在違紀行為中應負重要領導責任。 

4.按照《解釋》第五條第二款“機構編制管理機關有前款所列行為的,對有關責任人員,從重處理”的規定,對以上責任人員應按照《黨紀處分條例》第十九條 “從輕、從重處分,是指在本條例分則中規定的違紀行為應當受到的處分幅度以內,給予較輕或者較重的處分”的規定,在應受處分以內選擇較重的處分種類給予處分。 

5.對于超越權限審批編制種類的違紀行為,應按照《機構編制檢查工作暫行規定》的有關規定予以糾正處理。 

  [處理意見] 

1.依據《解釋》第五條“具有機構編制審批權的機關在履行機構編制管理職責時,有下列行為之一的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十七條的規定處理:……(二)超越權限審批編制種類……”和《黨紀處分條例》第127條“黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員,在工作中不履行或者不正確履行職責,給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失的,給予警告或者嚴重警告處分”的規定,可以給予L市編辦主任C某嚴重警告處分,給予編辦副主任L某、W某警告處分。 

2.對于市編委主任、市長Z某,可以采取非黨紀處分的處理方式,對其進行批評教育,責令寫出深刻檢查。 

3.對于市編委其他成員,按照他們在違紀行為中發揮的作用,分別進行批評教育或者誡勉談話。 

4.對L市超越權限審批的執法編制,應按照《機構編制監督檢查工作暫行規定》第十九條和第十六條的規定,責令其限期糾正。 

  (三)違反規定核定非領導職數案 

  [案情介紹] 

K市為S省管轄的地級市。按照K市建設局的“三定”規定,建設局內設7個職能科室和1個離退休人員工作科,正科級領導職數8名,副科級領導職數6名。按照S省關于非領導職數管理的規定,各級人事部門負責黨政機關部門內設機構非領導職數的核定工作。 

2006年8月,K市人事局依法核定K市建設局主任科員職數為4名,副主任科員職數為3名。2008年5月,K市建設局開展了機關中層干部競爭上崗,有3名正科長、2名副科長在競爭中落崗。2008年6月,建設局向人事局提出申請,要求增加3名主任科員和2名副主任科員非領導職數,用于安置競爭落崗人員。市人事局公務員管理科科長S某認為建設局的要求不符合《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》的規定,建議不予辦理。建設局長Z某得知后,找到人事局長Y某,希望他通融辦理。Y某即找來S某,要求他按照建設局的要求起草批復,送人事局分管非領導職數管理的副局長X某審核后報他簽發。X某也認為該行為《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》,建議不予審批。但Y某堅持同意增加建設局非領導職數。2008年10月,經Y某簽批,K市人事局給建設局下達了增加3名主任科員和2名副主任科員非領導職數的批復。此事引起了其他開展中層干部競爭上崗部門的攀比,相繼要求市人事局增加本單位非領導職數。 

  [案情分析] 

按照公務員法實施方案附件四《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》的規定:直轄市的區、副省級市的區、設區的市、自治州機關的……主任科員和副主任科員職數,不得超過鄉科級領導職務職數的50%。K市人事局按照建設局“三定”規定的正科級領導職數8名和副科級領導職數6名,核定建設局內設機構主任科員4名、副主任科員3名,符合非領導職務設置管理的規定。但是,在建設局機關科級領導職數沒有增加的情況下,人事局核定增加建設局3名主任科員和2名副主任科員非領導職數,違反了《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》的規定,引起了市級機關多家部門的反響,擾亂了非領導職數管理秩序,構成了違紀,應按照《解釋》第五條的規定追究有關責任人員的責任。 

1.在本案中,Y某作為人事局主要負責人,執意要求違規審批非領導職數,其為直接責任者,應承擔直接主要責任。 

2.本案中,S某為承辦人,X某為審核人,雖然他們曾提出過正確的意見,但在Y某沒有改變決定的情況下,仍執行Y某明顯違法的決定,按照《中華人民共和國公務員法》第五十四條 “公務員執行公務時,認為上級的決定或者命令有錯誤的,可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見;上級不改變該決定或者命令,或者要求立即執行的,公務員應當執行該決定或者命令,執行的后果由上級負責,公務員不承擔責任;但是,公務員執行明顯違法的決定或者命令的,應當依法承擔相應的責任”的規定,也應承擔相應的責任。 

  [處理意見] 

1.按照《解釋》第五條“具有機構編制審批權的機關在履行機構編制管理職責時,有下列行為之一的,對有關責任人員,依照《中國共產黨紀律處分條例》第一百二十七條的規定處理:……(三)違反規定核定……非領導職數的”和《黨紀處分條例》第一百二十七條“黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員,在工作中不履行或者不正確履行職責,給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失的,給予警告或者嚴重警告處分”的規定,可給予Y某警告或者嚴重警告處分。 

2.對于S某、X某可采取非黨紀處分的方式處理,對他們進行批評教育。 

3.對于違規審批的非領導職數,應按照規定宣布批復無效


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